上海市第十四届人大常委会第三十七次会议刚刚审议通过了《上海市居民委员会工作条例》，加上2016年9月修订通过的《上海市街道办事处条例》，以及今年2月修订通过的《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，至此，加强基层治理的三部地方性法规都已经修订或者制定完成。
基层建设的蓬勃实践需要法规的支撑和保障
党的十八届四中全会、五中全会对加强和创新社会治理、推进基层治理法治化作了战略部署，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。2014年市委创新社会治理，加强基层建设“一号课题”研究及“1+6”系列文件，明确创新社会治理，加强以街道、乡镇和居村为重点的基层建设，是关系上海发展的一项基础性、全局性的重要工作，坚持党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，更多运用法治化、社会化、市场化、信息化方式，坚决破除体制机制弊端，推进传统社会管理向现代化社会治理转变，努力走出一条符合中国国情、上海特点和现代社会治理规律的特大城市社会治理新路。为了落实市委“1+6”系列文件精神，将本市在基层社会治理实践方面形成的好的经验做法予以固化，进一步提高本市基层治理水平，市人大常委会采用街、村、居滚动立法模式，对《上海市街道办事处条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》予以修订，并制定《上海市居民委员会工作条例》，为本市基层治理提供良好的法律保障。
原则机制和任务构成了条例的四梁八柱
《上海市居民委员会工作条例》共39条，其主要内容包括以下方面：
（一）明确居民委员会工作的性质和基本原则。条例明确，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织这一性质。居民委员会的工作应当坚持党的领导、政府指导、依法自治、社会参与，服务居民群众，形成居民区治理合力，并根据这一原则，对发挥党在居民区基层组织的领导核心作用，政府及其职能部门对居民委员会工作的指导、支持和帮助，鼓励居民委员会工作创新等作了原则规定。
（二）明确居民委员会的组织运行机制。条例对居民委员会设置的原则与程序，居民委员会成员的产生及其履职要求，以及居民会议的组成、召集、权限等作出了规定。同时，规定居民委员会根据人民调解、综合治理、社会保障、环境和物业、公共卫生与计划生育等工作需要下设若干委员会，有针对性地开展自治活动。
（三）明确居民委员会的主要任务。条例明确居民委员会以服务居民为宗旨，承担下列主要任务：组织居民制定并遵守自治章程和居民公约，召集居民会议，执行居民会议决定；调解民间纠纷；指导和监督业主委员会开展工作；支持和引导居民区内的社会力量参与居民区治理；依法协助政府及其派出机关做好与居民利益相关的相关工作；组织居民对基层政府及居民区相关公共服务单位进行工作评价；向街道办事处、乡镇人民政府反映居民的意见、要求和提出建议；以及法律、法规规定的其他任务。
（四）明确居民委员会的工作保障机制。为了保障居民委员会依法开展工作，条例明确了相应的保障机制，主要包括：加强居民委员会能力建设，建立健全日常工作制度；完善居民委员会的经费、设施和人员保障；通过政府购买服务引入专业社会组织，提供专业化支持；建立和完善居民区综合管理和服务信息平台；鼓励居民委员会运用信息化方式，拓展自治渠道和平台；相关政府职能部门依法向居民委员会提供人口、房屋等基础信息和有关政务服务信息，支持居民委员会开展工作等。
权衡三对关系制定两个清单为基层治理助力
小区综合治理是基层社会治理中的重要内涵，但居委会、物业管理公司、小区业委会这“三驾马车”合作得并不顺畅，相关的纠纷、矛盾很多，小区业主往往牢骚满腹，表示“很受伤害”。如何厘清居委会、业委会、物业服务企业之间的关系，妥善处理这些现实中普遍存在的问题，也是市十四届人大常委会三十四次、三十五次会议审议《上海市居民委员会工作条例（草案）》时委员们讨论的热点问题。具体来讲，委员们认为本次立法过程中，应当着力权衡好以下几个关系：
一是居委会和政府的关系。有的委员建议条例明确居委会具有群众性自治组织和基层政权延伸的双重属性，准确把握好居委会的定位，以利于居委会更好地服务居民群众。
二是居委会和业委会的关系。委员们普遍认为居委会对业委会的自主活动依法加强引导，但应当慎重研究草案中“因客观原因未能选举产生业主委员会的，经业主大会授权由居民委员会代行业主委员会的相关职责”的内容。
三是居委会和物業服务企业的关系。有的委员提出，草案中“居民委员会应当协同业主委员会督促物业服务企业”中“协同”的含义不明确，居民委员会不是物业服务合同的当事人，很难直接督促物业服务企业履行物业管理职责。
此外，委员们还对居委会行政事务多、不合理证明多等涉基层减负问题作了重点讨论。
会后，法制委员会、常委会法制工作委员会就各方面关注的以上问题开展了专题调研，听取了街道办事处、居民委员会、业主委员会的意见和建议，反复认真研究修改，吸收各方智慧。对此，条例作了如下规定：
妥善处理“三个关系”
第一，关于居民委员会与基层政府的关系。条例规定，居民委员会应当依法协助政府及其派出机关开展工作，市和区人民政府应当建立居民委员会协助行政事项的准入管理机制，制定居民委员会依法协助行政事项清单，对清单以外的事项，居民委员会有权拒绝办理，以减轻居民委员会负担。同时，条例还就居民委员会出具证明事项作了规范，建立了居民委员会出具证明事项范围清单制度。
第二，关于居民委员会与业主委员会的关系。业主大会选举产生业主委员会，由业主委员会依法履职监督物业服务企业应当是小区管理的常态。对确实存在客观原因未成立业主委员会的，条例赋予居民委员会“查漏补缺”的职责，规定居民委员会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策小区公共管理事务。经业主大会委托，居民委员会也可以暂时代行业主委员会的相关职责。但代行应是一种临时行为，不应成为常态，要尽快回归由业主委员会履行职责的正常状态。
第三，关于居民委员会与物业服务企业的关系。居民委员会在业主委员会和物业服务企业之间应起到居间指导监督、协调纠纷的作用，指导和监督业主委员会督促物业服务企业履行物业服务合同，依法调解业主、业主委员会、物业服务企业之间的物业管理纠纷，更好地促进业主、业主委员会、物业服务企业之间和谐发展。
明确制定“两个清单”
依法协助行政事项清单。条例规定，市和区人民政府应当建立居民委员会协助乡镇事项的准入管理制度，制定居民委员会依法协助行政事项清单；对清单以外的协助行政事项，居民委员会有权拒绝办理。
出具证明事项范围清单。条例规定，市和区人民政府应当建立居民委员会出具证明事项的准入管理制度，制定居民委员会出具证明事项范围清单，将法律、法规明确规定以及经审核批准的政府职能部门、企业事业单位、社会组织需要居民委员会出具的证明事项，纳入清单范围。