“草根宪法”让村民自治在法律的框架下实现
什么是“草根宪法”？
这是浦东新区合庆镇党委政府从2010年起探索的村民自治模式，即“1+1+X”模式，其基本思路和做法是，在党的领导下（即“1”），发挥基层党组织的领导核心作用，充分尊重和注重发挥群众的主体作用，发动群众，依靠群众，就“政策法规之外，道德情理之中”与群众利益密切相关的事项经村民民主决策建章立制，以推进村民自治体系和村民自治能力建设为目标，制定《村民自治章程》（即第二个“1”），实现对村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督等9个方面作原则性规定，各村根据《村民自治章程》，由村民制定《实施细则》手册（即“X”），成为村民自治的依据。自治章程是基础性、指导性文件，实施细则是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的具体规定。从大到农民建房的审批、征地安置，小至90岁老人生日蛋糕的购买等事宜，都有详细的规定，这被村民们亲切地称为自己的“小宪法”。
理念是“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”32字。包含的是四权（知情权、参与权、管理权、监督权）、四自（自我管理、自我教育、自我服务、自我监督）、四民主（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督），体现了《中华人民共和国村民委员会组织法》的核心内容。这一村民自治模式，被上海市委组织部誉为“草根宪法”。
村民自治的重点是什么？
制度化。村民自治必须要纳入法治的轨道，必须遵循“有法依法、无法依规、无法无规、村民自治”的镇一级管理理念。村民自治的“1+1+X”的治理模式，用制度将村级事务管理进行规范，每个村制定的《村民自治章程》从大的方面，如明确村民会议、村民代表会议的章程，村民组织的职权，村民的权利和义务，村民社会保障及福利待遇等事项的处理原则，以及章程的实施、监督和奖惩等进行了规范，并在此基础上，制定了《实施细则》。各村以章程为依据，结合实际情况，将村民关心、涉及村民利益的方方面面，具体进行规范，重点明确操作方式、处理程序、具体标准和结果公开等，有些村规范的事项多达60多个。通过一系列的制度规范，合庆镇的村民自治，体现了制度管权、按制度办事，靠制度管人、从源头上防范，从长效机制上下工夫，行政管理才能有效，行政效能才能最优，廉政建设才能最实。
此外，合庆镇还积极引入第三方的监督力量，比如2007年建立的财务顾问制，不仅扩大了群众的参与度，而且为实行民主管理的实践，形成多种社会力量与党委政府形成社会治理合理的模式提供了积极的借鉴意义。
如何激发群众自治动力？
从“亮家底”开始。推进基层民主法治建设，关键在于激发群众的自治动力。合庆镇党委经过调研分析后认为，村干部与村民之间互信度不高的根源在于村级财务不公开，村民的知情权、参与权、监督权、管理权没有得到切实维护。为此，合庆镇党委决定从“亮家底”做起，由镇人大作出相关决议，聘请独立审计机构对村级集体财产和村级“两委”班子成员进行审计，结果公开。同时，辅之于村党支部岗位互换，聘请独立的村级财务顾问等措施。切实维护了村民的合法权益，激发了村民的参与积极性，理顺了双方之间的关系，为进一步推进村民自治奠定了坚实的基础。
“X”的创新亮点。比如对容易引发矛盾纠纷的资产管理及处置、农民建房审批、违法建筑处理、征地安置处理等重大事项，不是由村干部做主，而是通过向全体村民发放征询意见表，征集自治事项，将反映最集中、最强烈的事项列为重点规范项目，然后对每一个自治事项都制定一个相应的《实施细则》，就是“X”，让村民自己参与进细则制定体系中，对相关问题做严格的规定。在细则制定过程中，还通过座谈会、宣传栏等各种形式，将列入自治项目的操作方法、具体标准、奖惩处置和结果公开等问题，广泛征集村民的意见、建议，同时在各村召开由每户代表参加的村民会议，对《自治章程》和《实施细则》作逐条解释后，交由村民表决。同时，各村把通过的章程和细则编印成册，发放到村民手中，使每个村民都能知晓自己的权利和义务。比如庆丰村的自治项目，多达61项，涉及了土地管理、征地安置、集体资产处置、社保和福利等各个方面，即使小到像子女考入大学家庭的奖励等也都列入规范范围并明确操作程序和标准，让每一个涉及村民利益的具体事项决定，都由村民自己做主，这不仅能有效防止各种利益矛盾的产生，还能让权益成为实实在在的实惠，让群众看得见、摸得着，使原本那些“嘴上、纸上、墙上”的民主变成现实的民主。
此外，村民代表会还推荐村里德高望重的老党员、老村民组成村民自治监督小组，对自治落实情况进行监督。并由镇聘请专业财务顾问，对村民普遍关心的集体资产运作等经济事项实施第三方监督，指导监督会计核算，定期向村民报告监督结果，如果发现重大违纪、违法现象，由镇纪委和财经中心作书面报告。还将推进村民自治工作纳入村级转移支付和村民星际家庭创建的考核中，通过正面引导和激励，调动村两委班子的和群众遵约守规的积极性和主动性，让村民真正感受到自己是自治的主体，有效激发了村民的自治动力。
基层党组织的领导作用如何发挥？
建立镇“村委会”干部、村民小组长、单元、村民代表家庭户的垂直联动体系，明确每一层级的职责及绩效考核机制，互动贯通，确保自治章程和实施细则的贯彻实施，在机制上落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局。此外，建立党员联系服务群众的制度和村民代表联系服务村民的制度，确保党员、村民代表能够更充分反映群众和村民的意见、建议、提高村民代表的参政、议政能力，增强党组织、村民代表会议、村委会的领导、决策、执行水平。
对老百姓来说，贯彻落实一件事情，单靠群众自发是不够的，党员的带动作用必不可少。对一些有约束性的内容、义务性的规范，就是要靠党员干部的带动使群众遵守，组织党员干部和村民代表到联系户、推选户的家庭上门服务，带动群众，充分发挥党员干部的先锋模范作用和村民代表的代表作用。