城区网格化社会管理困境及对策探讨
摘 要：城区网格化社会管理模式是社会重大转型期提高社会管理服务质量的创新之举，彰显了社会治理和群众工作针对性和有效性，也凸显主体错位、目标偏差、动力不足、沟通不畅等进一步发展困境。破解现实困境，提升管理服务品位，应贯彻治理理念、提升服务层次，推进民主建设、提供持续动力，明确职能边界、激发社会活力，完善政策法规、加大投入力度。
关键词：网格化；社会管理服务；困境；对策
十八届三中全会决定指出：“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”为更好践行群众路线，提升服务群众质量，不少城区党委政府结合自身社会基础与治理目标，充分运用多种手段，逐步形成行之有效的服务基层群众、增强发展活力的网格化社会管理服务模式，在服务中实施管理，在管理中体现服务。该模式历经11年探索和实践，在彰显社会治理和群众工作针对性和有效性的同时，也凸显出进一步发展的困境。加强对该模式的深入研究，具有很强的现实意义。
一、创新发展中的现实困境
网格化管理服务是社会治理方式的创新，它充分运用电子地图和现代信息技术，将辖区内的人、地、物、事、情、组织等要素纳入网格，将多种社会管理服务资源和力量整合其中，将社会管理服务责任落实其中，将社会管理服务问题尽可能解决其中，做到“找得到人，办得好事，解得了难，交得上心”，基本实现“小事不出社区、大事不出街道”的目标，推动社会管理服务群众力量下沉、资源整合、方法创新、效能提升。2003以来，全国不少城区积极推进网格化社会管理服务建设，作为切实服务群众及时解决社会问题的项目扎实推进，盘活了管理资源，提高了管理效率，降低了管理成本，创新了运作机制，赢得了解决问题主动权，探索出社会管理新路径，提升了服务群众质量，取得了切切实实的成效，凸显出鲜明的时代特色，深受群众好评。成绩勿用质疑，问题不可回避，深入剖析问题，为着推进发展。
（一）主体错位。网格管理是载体，服务群众是目的，其价值取向应是寓管理于服务之中，既强化服务，又加强管理。党政机关干部履行职责的最终价值取向是服务人民群众，但其具体履职行为是执行行政指令，履行管理职能。从目前各地网格化管理服务实践看，虽有一定的志愿者队伍等社会组织参与其中，但因网格化的社会管理单元，实际上主要是市政管理的政务网格向社会网格的延伸，履行管理服务主体则是以行政力量为主，少有“两代表一委员”身份、党员身份的身影，这样，就存在普遍的服务主体错位的现象。所以，网格化管理服务，虽能浅层次应对群众的基本生活等诉求，但难以应对群众的政治、文化等更高层次权利诉求，更难承担社区居民大量的个性化需求。
（二）目标偏差。英国哲学家休谟指出：“人类心灵的主要动力和推动原则就是快乐和痛苦，一切人类努力的伟大目标在于获得幸福。”[1]为国民创造幸福安康的生活是执政党的最高执政理念和终极价值目标，正如新一届中央领导上任伊始就宣示“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。 社会治理是“一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[2]，其目标指向正是达成党的执政理念和价值。当前城区网格化管理并未完全脱离政府“自上而下管理”的实质逻辑，反而进一步促使政府职能在基层社会的多角度展开，社会自治组织逐渐被淹没在政府交办的各种事务中，成为行政权力的延伸，陷入“控制有余、自治不足”的窘境，难以体现网格化管理本应具有的精细化、动态化、扁平化、快捷性管理的显著特征。其实，任何先进的科学技术都无法超越其工具性属性。信息技术的先进程度可决定社会管理创新的发展空间，却无法决定社会管理的成功与失败，既无法保证政府和其他使用者对其加以理性的运用，更无法决定社會管理的价值与目标。故如何以科学发展观为指导，以人为本，认识先进的信息技术背后应蕴含的价值追求，使之有利于推进基层社会民主和社区公民自治的目标，有利于方便群众和基层生产和生活，而不是一味的管控，是网格化社会管理服务创新工作需要重视的一大问题。
（三）动力不足。改革创新成果也主要是将能切实解决问题的办法制度化、法制化。随着我国现代化建设的逐步推进，社会结构发生变化，阶层群体冲突增加；社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求不断提升，民众维权意识更加强烈。为适应社会的发展变革，解决已出现的突出矛盾，适应信息技术的迅猛发展，实现网络化服务、格层化管理，实现社会管理服务的智能化、信息化、集约化、精细化，城区网格化管理服务创新应运而生。这是网格化管理服务创新的根本动力，也是运行以来为各方看好的重要原因。目前各地试点实践中，网络化管理服务系统自运转动力不足明显。[1]系统管理动力难以持续。当前我国的社会管理格局仍由党政力量发挥主导作用，管理权力和资源过分集中于地方及基层党委政府，管理事务主要由公务人员解决承担，履职动力主要来自系统内部科层制的管理势能，难免不出现“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[3]现象。[2]系统服务动力难以维持。据笔者2007～2008年在湘、津、辽、蒙、桂、鄂、粤、琼、川、贵、浙、皖、赣、鲁、新等沿海、内地、西北地区的15省（市、区）27个地区对
5800人问卷调查及五年后的2013～2014年在上述地区对2436人问卷调查显示，群众在社会生活中遇到困难时请求提供帮助的对象（多选题，八选四）主要是“亲戚”、“朋友”、“党政领导”，而找“党代表”的分别仅占3.41%和2.55%。这说明党代表因产生欠规范，构成欠科学，履职资源不足，导致其社会认可程度不高，社会影响力欠佳，服务群众动力不足。上述调查中，找“人大代表” 的分别占9.81%和4.93%，找“政协委员”的分别占
2.24%和1.68%，找“党员” 的分别占3.52%和4.68%，找“工会、共青团、妇联等群团组织人员”的分别占13.43%和12.23%。同理可见，服务群众的重要主体服务意识不强动力不足，难以为系统提供坚强的自运转资源。同时，在网格具体承担管理服务工作的社区人员，不仅要负责多项常规任务，而且还要负责数百户居民的一般事务，随时把服务信息录入系统，定期访视所负责网格，工作负担过重，但收入偏低，工作积极性难以提高。