《民族自治条例》制定中的问题分析
摘要：广西壮族自治区位于祖国南部边疆，是1958年3月5日在原广西省的建制基础上。以壮族聚居区为基础，实行民族区域自治的地方，但由于历史原因。广西生产力落后，商品经济不发达，经济、文化基础薄弱，而改变这种落后的局面，法制建设的加强有着举足轻重的作用，广西自设立自治区五十年来，区自治条例草案易稿19次，却终未通过，本文通过对条例草案的分析，指出制定中存在的问题。
关键词：自治条例；法律体系
一、广西《民族自治条例》立法回顾
(一)特殊政治环境下出台的第一个广西壮族自治区自治条例草案夭折
1957年7月15日，第一届全国人民代表大会第四次会议批准成立了广西壮族自治区，同年9月，在南宁举行的广西省第一届人民代表大会第五次会议上，成立了广西壮族自治区筹备委员会，设立了法制处，负责草拟《广西壮族自治区自治条例》与《广西壮族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例》的工作，并多次组织省直机关厅局负责人共同研究讨论，经综合各方面的意见，历时4个多月，进行了7次修改最终形成了条例草案。但是，1957年下半年后阶级斗争扩大化对民族区域自政策贯彻实施产生了重大影响。在1957年8月召开的广西省第一届人民代表大会第五次会议上，把“反右”当作会议的重要内容，1957年10月15日，中共中央发出《关于在少数民族中进行整风和社会主义教育的指示》后，广西展开了大规模的关于资本主义和社会主义两条道路的大辩论，同时开展批判地方民族主义和反右斗争。因而审批程序被迫中断，致使广西壮族自治区出台的第—个草案过早地夭折了。当然，该草案还是为广西区自治条例的制定工作，提供了宝贵的历史经验。
(二)十一届三中全会后，区自治务倒草案的制定工作继续努力进行，易稿十九次，但终未能“顺产”
1980年10月，根据中共十一届三中全会的精神。经广西党委同意，自治区第五届人大常会第五次会议决定，重新起草广西壮族自治区条例，并于1981年草拟了第一稿，当时正值全国人大常委修改宪法并起草民族区域自治法，为了跟宪法和民族区域自治法的规定保持一致，区人大常委暂停了区自治条例起草的工作。1982年修改后的宪法颁布及1984年5月民族区域自治法颁布后，广西壮族自治区自治条例的起草工作又开始着手。历时3年，经过深入各有关地、市、县(自治县)进行调查，广泛征求各方面的意见，反复进行研究修改，几易其稿，于1987年形成了广西壮族自治区第13稿，于同年3月份由广西区党委上报中共中央，中共中央办公厅将其批转全国人大民委“商有关部门办”，即征求国务院有关部门的意见。但是，全国人大民委认为，该草案存在两个方面的问题：“一是宪法规定自治条例要‘依照当地民族的政治、经济和文化的特点’制定，而草案的规定比较一般化，尚未深刻反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见同广西的要求有较大距离，反映在对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。”1988年6月，根据中共第十三次全国代表大会和全国民族团结进步表彰大会精神，在全国人大民委工作组的帮助下，广西区党委、区人大常委、区人民政府成立了“修改自治区自治条例草案领导小组”，对1987年的自治条例草案送审稿进行了认真的修改。1989年3月，区自治条例草案修改班子相关人员赴京向全国人大民委汇报修改情况，并就起草中的下列问题仔细交换意见：对上级国家机关的决议、决定、命令、指示的变通执行或停止执行问题；自治区有权采取特殊政策和灵活措施加快经济文化建设事业的发展问题；自治机关的组成、机构编制及企事业单位招收少数民族人员问题；自治机关制定经济建设方针、政策、计划和管理地方经济建设问题；资源保护、管理及国家开发地方和群众利益问题；自主安排基本建设问题；自治区财政体制问题；对外贸易问题，等等。这次讨论，为进一步修改治区自治条例草案提供了经验。1990年底，广西区党委将自治条例草案第18稿呈报中共中央审定。国务院法制委员会将其送国务院有关部门征求意见。由于当时国家经济体制正在转轨。国家政策和民族区域自治法的规定，与民族自治地方的权利和要求有很大的距离。而1992年初，邓小平同志南方谈话和中共十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，区自治条例如何体现邓小平同志讲话精神和建立社会主义市场经济体制的要求，成了制定区自治条例的新课题，自治条例的制定与修改工作不得不暂停下来。1993年7月，区人大召开立法工作座谈会，研究进一步开展自治区自治条例草案起草工作的问题，并于10月完成了自治条例草案第19稿，但未报送中央。
至此，广西壮族自治区自1958年设立以来，对区自治条例的制定在态度上不可谓不重视，然历时半个世纪的努力，却终究未能让广西壮族自治区自治条例顺产，其原因引来众多学者、专家的探讨，笔者在总结前辈观点的基础上，在下文将对广西自治条例制定过程中的问题进行分析，以期在今后工作中有所借鉴。
二、《自治条例(草案)》制定中的问题分析
(一)立法态度严谨性的欠缺及立法能力的不足致立法语言及内容存在明显缺陷
一是语言表述不严谨、政治语言泛滥是自治区草案的一大问题之一，例如，《广西壮族自治区自治条例(第19稿)》第27条规定：“自治区各有关国家机关工作人员必须严格遵守国家公务员制度，为政清廉，秉公办事，遵纪守法，提高工作效率，密切联系群众，接受群众的监督，努力为人民服务。”这谈不上是一条法律规范，因为从规范的结构角度来看，我国理论界认为，法律规范是由“假定，处理，制裁”三部分组成，或者认为法律规范是由“行为模式和法律后果组成”，而“为人民服务”是一个政治浓厚的词汇，并不具有固定的、严谨的规范内容，这样的规定既无法落实，又不具备法律规范的意义。
二是文字表述重复，内容上照搬民族区域自治法或其他上位法的规范，又是区自治条例草案的一个问题，又以广西壮族自治区自治条例草案第19稿为例，该草案中第12条规定“自治区人民代表大会根据本地实际情况，依法制定各项单行条例，报全国人民代表大会常务委员常务委员会批准”，“自治直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要，制定地方性法规，报自治区人民代表扑面而来会常务委员会批准施行”。而这些内容，上位法都已有明确规定，根本不必再在区自治条例中重复赘述。
三是自治地方之间的自治条例存在内容上相互抄袭，广西壮族自治区和内蒙自治区在民族政治经济文化特点上肯定有所区别，而笔者从两区的立法草案中，却发现二者内容几乎雷同，让人感觉不到不同的民族自治地方的特色。
(二)对自治条例在我国法律体系中的地位认识不清
自治区自治条例在国家法律体系中处于什么样的地位，其上位法应该是什么，下位法又应该是什么，与国家其他法律法规的关系如何等等，这些问题一直让一些专家和参与立法的人困