推进我国政党监督机制建设的思考
摘要：政党监督是我国监督体系的重要组成部分，对于推进转型期社会政治发展具有重要作用。新形势下完善政党监督机制成为加强民主政治制度建设，推进政治体制改革的重要问题。本文分析了我国政党监督的内涵和实质、政党监督的现状和存在问题，探讨了产生这些问题的原因，提出了加强我国政党监督机制的路径和建议。
关键词：民主监督；党际监督；内涵与实质；路径和建议
中图分类号：D665文章标识码：A文章编号：1008-6269(2011)03-0030-04
中共中央高度重视民主党派的民主监督（亦即政党监督）问题，并多次在文件和讲话中给予了阐明和强调。这不仅表明了我国坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心，也为我们提供了完善民主监督机制的方向和基本思路。然而，在我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的运作过程中，民主党派的民主监督却是争议最多的一个词汇。很多人认为，民主监督作为参政党的一项重要职能，与其他职能相比，其贯彻落实和实际效果都显得薄弱。尽管民主监督和参政议政常常是你中有我、我中有你的关系，但作为参政党的一项独立存在的职能，其表现却与其地位不相称。这种看法的出现，一方面与民主监督职能本身的履行状况相关，说明民主监督的确还有可以加强和改进的空间。另一方面，也与人们对民主监督的不恰当期待有关，即对民主监督寄予了的过高期望。因此，我们需要进一步研究完善民主监督机制问题，而且应该从认识监督及民主监督的基本理论开始。
一、政党监督的内涵、实质与定位
（一）政党监督的内涵与实质
“监督”的本义是指对某一事项或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果得以达到预定的目标。监督源于人们群体生活的需求，即群体活动为了实现一个共同的目的，需要遵循一定的约定和规则，为了保证这些约定和规则的执行，就产生了督促和保障这些规则和约定得以实现的监察和监督行为。古往今来，各种类型的监督无处不在、无时不有，覆盖了社会生活的各个领域，监督的范围也在不断演化和拓展。
依据监督的多种划分类型，可以梳理出政党监督的基本内涵。从性质看，监督既属于法律的范畴，又属于政治的范畴。政党监督属于政治监督。从内涵看，监督有广义与狭义之分。政党监督是狭义上的监督，即是针对某一类特定的社会行为或活动进行监督。从监督系统的组成看，政党监督又分外部监督和内部监督，即社团和组织及个人对政党行为尤其是对执政党和执政党政府行为实施的监督，以及政党内部对领导干部和党内成员实施的监督。从我国的政党系统看，政党监督包括参政党与执政党的互相监督、参政党之间的互相监督和各政党内部的党内监督。本文将着重探讨的党际监督，主要是我国参政党对执政党的监督。
总之，政党监督体现的是社会的一部分对国家权力的控制和约束，也属于社会监督的范畴。同时，政党成员是人民的一部分，党际监督主要指非执政党对执政党政府的监督，体现了人民对国家权力的监督和约束。所以，党际监督又是民主监督的组成部分。
（二）政党监督的定位
在实行多党竞争体制的国家，政党之间的监督是监督的表现形式之一，但不是一个单独的监督范畴，也无法脱离其他的监督形式而完全独立存在。西方国家的政党监督是在政治系统的制度框架下，主要围绕政党选举和议会监督政府进行的。它同法律监督、行政监督、舆论监督和公民的个体监督互相结合，共同组成一套完整严密的监督体系，有力地遏制权力的滥用，提高行政效率和治理水平。所以，政党监督实际上是一种机制，是政治权力的运作机制，准确地说是一种政治权力运行的控制机制。虽然在西方政治理论中没有政党监督的概念，但政党监督并非无关紧要，而是被认为既是现代社会权利监督的主要构成部分，也是人类对权力监督理性化认识和实践的重要标志，是人类政治文明发展的重要成果。
从宏观上看，政党监督的定位，同时涉及三个系统或结构。一是它在中国政党制度中的地位。二是它在中国特色社会主义监督体系中的地位。三是它在中国特色社会主义民主政治发展中所处的地位。也就是说，研究多党合作中政党监督的定位，应该考虑它在中国特色政党制度和体系中应该处于什么地位；在中国特色社会主义监督体系中应该处于什么地位；在中国特色社会主义民主政治发展中应该处于什么地位。
二、民主党派民主监督的性质解读
民主党派民主监督是我国政党监督的重要表现形式。在我国多党合作中，民主监督是各民主党派、无党派人士与中国共产党之间的政党监督，是中国政党制度的基本功能之一，也是我国多党合作制度的重要机构——人民政协的一项重要职能，是参政党和无党派人士的一项基本职能。从性质上讲，民主党派的民主监督既不是法律监督，也不是行政监督和一般的社会监督，而是执政党和民主党派之间特别是民主党派对共产党通过民主的方式实行的政治监督，是一种高层次、有组织、有着广泛群众代表性和党派性的非权力监督。
民主监督作为权利监督模式，是对权力监督模式必不可少的补充。以权力制约权力（To Check Power by Power）这一模式的核心是分权或者分工，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。它侧重于事后的阻止和惩罚，表现为以一种刚性的力量对付另一种刚性的力量。不同于西方国家的是，我国的“以权力制约权力”的模式是建立社会主义民主基础之上的分工制约，而不是西方国家的分权制衡，其目的是保护人民群众的利益不被侵害。以权利制约权力(To Check Power by Right)的模式基于对权利与权力关系的正确理解，在恰当配置权利的基础上，使之能够限制、阻遏权力的滥用。它有两个层面，一是消极层面，即在承认公民基本权利如财产权、人身自由权和隐私权等权利的前提下，把公民的权利作为一种标识，为公共权力的行使规定一个不可逾越的边界，从而对政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用。另一个是积极层面，即当政府逾越这个权力边界，滥用权力或有不当行为时，公民作出一些积极的行动，迫使或者帮助政府改变不当行为。在这种模式中，公民是监督公共权力的主体力量。
权力模式与权利模式实际上是一种相互补充的关系。从监督主体上讲，前者来自于国家，后者来自于社会，两者只有共同起作用，才能建立起国家权力与社会权利的合理关系，在民主与集中之间建立良好的平衡。从监督对象上讲，权利模式也是对权力模式的补充。因为以权力制约权力的机制难以解决监督过程中相互妥协的问题，也就是我们通常所说的“官官相护”、“集体腐败”的问题。为了阻止腐败和越权的出现，监督监督者的责任最终只能落在作为公共利益主体的广大公民的肩上；特别是在中国的特殊国情下，权力监督模式往往是一种同体监督或者自体监督，而权利监督模式却是异体监督（在不同政党之间的监督上体现得尤为明显），能有效避免同体监督的不足。可见，权利模式起着对权力模式的纠偏和补充作用。当然，这种权利监督只有在一个民主社会中才能实现，而以权力制约权力，则既能存在于民主社会，也能够广泛存在于非民主的社会形态之中，甚至是最专制的政体之中。因此，权利监督模式发挥作用的程度与社会的民主发展程度成正比，代表着民主发展的方向。我们有理由相信，随着中国民主社会的成长，作为权利监督模式重要内容之一的政党监督将日益发挥更多的作用，真正成为权力监督模式必不可少的补充。