目前大陆学界对于香港特别行政区的宪法学研究，主要涉及中央与香港特区的法理关系、人大释法制度的完善、香港特区政治体制的建构等几大块领域。其中，对香港特区政治体制的研究又集中于立法机关与行政机关的权力关系、立法会成员和特首的产生办法也就是所谓“双普选”问题。而作为香港民主政治发展的其中一环——香港区议会（District Council）却鲜有研究者问津。一方面是大陆研究者对香港区议会的长期忽视，另一方面，是香港社会对区议会制度改革和议员选举的热切关注，不能不说是理论研究与现实发展存在着某种程度的脱轨。笔者认为，对香港区议会的研究有其理论和现实意义。首先，虽然区议会在《基本法》中的定位是非政权性的区域组织，但香港政府提交的政制改革方案却牵涉区议会的组成和选举；其次，虽然不是严格意义上的代议机关，区议会仍然承载着吸纳和传达基层民意的功能；第三，近几次区议会选举是香港政党政治的晴雨表。因此，笔者认为，研究者在观察香港特别行政区政治制度发展的版图时，如果对区议会的结构组成、角色作用、历史沿革等具有基本的了解，会对整个版图掌握得更全面。本文是对香港区议会发展历史的一个简要回顾，并探索区议会在香港政制架构中的角色作用。
一、殖民地时期
1.麦理浩时代
殖民地早期的香港，以《英皇制诰》《皇室训令》等宪法性文件为依据建立起以港督为核心，行政、立法两局为辅佐的政府体制。港督主持行政局会议，同时身兼立法局主席。行政、立法两局作为港督的决策咨询机构，其议员全部由委任产生（20世纪80年代立法局设立民选议席）。在地方行政层面，1935年由卫生局改组的市政局，是地区性的咨询组织。殖民地时期的香港政制改革，基本上不外乎行政、立法两局议席的设置，议员权力的调整[1]。区议会是这一传统政制架构里的新生事物。港督麦理浩领导的港英政府从20世纪70年代开始大力发展新市镇，解决市区人口拥挤问题。随着越来越多的市民迁居新市镇，港英政府需要为这些居民提供参与市镇管理的途径。于是1981年港英政府发布《香港地方行政白皮书》，提出在香港的18个分区分别建立其各自的区议会[2]，使居民“透过代表”，“提供意见和参与地区施政”[3]。
除了新市镇的发展，区议会的设立有另一时代背景，即中英对香港前途的谈判。根据1989年《展拓香港界址专条》，新界租给英国99年，1997年6月租期就满了。到了70年代，因为不明确1997年之后港英政府是否还有权处置新界土地，以及在前景不明朗的情况下仍然投资新界土地是否明智，实业家、银行家、居民纷纷向港英政府表达他们的顾虑。在此形势下英国政府开始与中方接洽商谈1997之后的新界土地契约问题。1979年麦理浩访华，向邓小平反映新界土地契约危机。于是以解决新界土地契约问题为契机，中英开始就香港前途问题启动谈判[4]。英国政府起初试图争取继续管治香港，后来看到中国收回香港的决心，就开始谋划在中国收回香港后，如何保护英国利益。80年代初，英国政府在香港问题上有两大举措。举措一是通过新国籍法，剥夺了香港人作为殖民地居民在英国定居和工作的权利；举措之二就是“发展香港的民主架构”，背后企图是让香港“在短时间内完成独立或自治”（independence or self-government），如同英国对新加坡所做的[5]。港英政府成立区议会的目的是培育“地方自治政府的胚胎”[6]，配合英国从香港的撤离。这也是英国一贯的“非殖民化”政策，目的是“建立一个受英国影响的，亲英人士掌权的政府”[7]。在港英政府对香港代议政制的部署中，区议会的意义主要体现为选举和民意。一方面，在区议会选举之前，普通香港市民没有选举的经验[8]。区议会选举可以使普罗大众得到民主的培训，并造就地方民选领袖，培养政治精英。另一方面，区议会作为当时“地区内唯一可供市民参政的政府机构”[9]， 市民可以通过区议会反映民意，对地区事务提出意见，参与地区行政，改善地区层面的施政。
2.尤德时代
根据循序渐进的原则，1981年成立的第一届区议会组成人员全部由委任产生，包括市政局议员、乡事委员会主席、地区管理委员会[10]的主要成员。按照《地方行政白皮书》的规划，1982年香港首次举行区议会的直接选举，三分之一的议席由直选产生，三分之二由政府委任，是为第二届区议会。此时的港督已经由尤德接任。英国政府一面继续与中国政府商谈香港前途，一面授意尤德加快在香港建构代议制的步伐。1984年7月，港英政府发表《代议政制绿皮书——代议政制在香港的进一步发展》。此时中英尚未草签联合声明，港英政府此举其实是抛开中国政府，自己单方面为香港设计政治前程。
1984年《代议政制绿皮书》提出，“逐步建立一个政制，使其权力稳固地立根于香港，有充分权威代表香港人的意见，同时更能较直接向港人负责”[11]；并提出要加强区议会的代表性，指称“这种实行由市民普选的代议政制概念，在区议会中体现得最广”[12]。区议会在此时的定位，是港英政府逐步推行代议政制的试验田。由区议会这一地区层面的代议政制，逐步推广至（香港政府的）中央层面[13]。学者评价，“设立区议会是港英政府推行代议政制的开端”[14]； “区议会的建立，是港英政府推行代议政制的开端。它第一次将香港划分为若干选区，在选区内实行普选的直接选举制度，向代议政制路向发展”[15]。官方评价,“区议会选举是政制改变过程的高峰”[16]。1984年11月港英政府趁热打铁推出《代议政制白皮书——代议政制在香港的进一步发展》[17]。1985年成立的第三届区议会民选议席增加了一倍，民选议席占总数的三分之二。区议会的主席本来由政务总署的政务专员出任，1985年之后改为本区议员互选产生。从此区议会主席成为各政党争夺的职位，区议会日渐趋政治化。另外一个重要变动是，区议员、区域市政局议员和市政局议员组成选举团，选出代表进入立法局，使区议会与立法局挂钩。1985年10位区议员获选为立法局议员[18]。
区议会改革的一个意外后果是催生了香港的政党政治。上世纪80年代初，随着中英谈判和港英政府政制改革的进行，香港市民出于对香港政治前途的关切，组建成立了一批论政团体，如汇点、太平山学会、民主民生协进会（民协）、观察社等[19]。在区议会选举以前，论政团体的主要活动是举办专题讲座，组织民意调查，探讨香港未来。区议会实行选举之后，论政团体对区议会的态度也由起初的观望发展到后来的参与[20]。特别是1985年的改革，使区议会议员有机会晋身立法局，更鼓舞了香港的论政团体。当这些论政团体“参加和组织各种各样的选举（全国性的、地方性的，甚至国际性的），争取使本党的候选人当选，向政治体系输送政治领导人”[21]时，这些论政团体已逐渐转变为政党。