以消防部队为依托组建综合应急救援队伍的瓶颈和建设方向思考
摘 要 随着我国经济社会平稳和谐快速发展，各种自然灾害、社会安全事件等各种非传统安全事故频发，给国家和人民生命财产造成了巨大损失。鉴于此，如何有效建立以公安消防部队为依托的政府统一领导下的综合应急救援队伍，提升应急救援能力，增强应急保障水平，切实加强应急管理工作已成当务之急。本文从消防综合应急救援队伍建设瓶颈和建设思路谈几点肤浅之见，权作抛砖引玉。
关键词 公安消防部队 消防 应急救援
作者简介：杨洪波，四川省消防总队。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-264-02
近年来，随着我国经济社会平稳和谐快速发展，各种自然灾害、社会安全事件等各种非传统安全事故频发，给国家和人民生命财产造成了巨大损失。据不完全统计，我国每年因危害公共安全的突发公共事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过300万人，经济损失计6500亿人民币，约占GDP总量的6%。自1995年日本东京地铁“沙林”事件后，我国消防部队就开始逐步发展特勤力量，积极承担各种应急抢险救援任务，并发挥了骨干作用，作出了突出贡献。
按照《国家突发公共事件总体应急预案》 提出的“加快应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制”原则。2009年11月20日，全国公安消防部队应急救援工作会议在湖南成功召开，会议明确提出了以胡锦涛总书记关于消防队伍建设“三句话”总要求为统领，深入贯彻落实《消防法》和国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》，坚持政府主导、部门联动、重点突破、整体推进，用三年左右的时间，做精总队、做强支队、做实大(中)队，各级应急救援队伍建设、机制建设、装备建设基本适应任务需要，应急救援水平明显提升，全面建成省、市、县三级以公安消防队伍为依托的综合性应急救援力量体系。任务已经明确，机遇摆在眼前。在近三年内，我们应如何有效建立以公安消防部队为依托的政府统一领导下的综合应急救援队伍，如何有效提升消防综合应急救援队伍的应急救援能力，如何有效增强消防综合应急救援队伍的应急保障水平，乃是我们当前面临并急需解决的重大实际问题。
一、消防综合性应急救援队伍建设瓶颈
上世纪90年代初，消防部队开始积极参与各种以抢救人员生命为主的应急救援工作和为民服务工作。但是与西方发达国家相比，我们起步较晚，规划欠严谨，加之地方领导的各种应急救援队伍建设带有明显的计划经济色彩，以致把各种应急救援队伍建设整合到以消防部队为依托的平台上仍然十分困难，有许多瓶颈性的问题亟待破解。
（一）缺乏高位法支撑
2007年8月30日，《中华人民共和国突发事件应对法》审议通过，明确了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；2009年5月1日新修订实施的《中华人民共和国消防法》 明确规定：“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”；2009年10月18日，国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发[2009]59号文件）明确要求充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用，以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定“一专多能”的综合性应急救援队伍。以最高法《中华人民共和国消防法》来看，虽然规定消防部队承担“重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主”的工作任务，但就队伍如何建设、队伍如何调派联动，指挥体系如何建立、救援职责如何分工、建设经费如何保障等内容的规定没有上升到法律的层次。其他规范或地方规章虽有明确规定“以公安消防队伍为依托建立综合性应急救援队伍”，但就上述问题也未明确。由于缺乏上位法的有效规范和支撑，使得各类规范性文件在执行上不可避免的出现效力本位主义倾向，甚至出现相互推诿、履职不力等现象。
（二）警力严重不足
自“5.12”汶川大地震后，消防部队的力量建设得到了较快增长，预计到2012年，全国消防部队总兵力有望突破20万大关，但即便如此，与西方发达国家相比、与全国各地城市化进程的飞速发展相比，我国消防官兵的人均占有率仍然十分低下，警力严重不足。按照《城市消防站建设标准》规定，城市建成区每5--7平方千米应设立一座消防站。但现实情况呢？我省现有地级市21个，县级市181个，乡镇4657个，共有公安消防中队139个，53个县（市、区）仍未建成公安消防站。按照县县（市、区）建立公安消防站、消灭消防力量布局空白点的目标，缺额非常巨大。即使有些建成并投入使用的有些消防站，人员编制仍然无法落实到位，不得已职能招收合同制消防员代替。这种方式虽然解决了燃眉之需，但由于合同制消防员流动频繁、奉献意识和作战意志参差不齐、训练不专业系统等，大大削弱了其战斗能力。
（三）资源整合困难
现阶段，我国应急救援力量体系主要是立足本行业灾害事故处置的需要设置的，其基本格局是分部门、分系统设置的“多队单能”的体系，具有明显的计划经济特征。多支职能单一的应急救援力量并存，互不隶属，形成闲置，浪费严重。且高精尖设备匮乏，救援能力低下。在此基础上，还相应建立了多个应急抢险救援方面的“中心”，各“中心”各自为阵，客观上造成遇险求助不便、接警出动迟缓、联动响应滞后、合成指挥不力等。要把这些资源整合到以消防为主体的政府直接领导下的消防综合应急救援力量体系上，必须要大刀阔斧底砍掉一些“寄生虫”、撤掉一些“交椅”，触动一些个人或单位“利益”，由此产生的阻力必然大。
（四）经费保障堪虞
目前，消防部队自身建设迎来了历史最好时期，各级政府在消防队站建设、消防装备采购、业务经费供给上投入了大量资金。但由于我省属于西部经济欠发达地区，除个别中心城市外，其余地区普遍存在地方财政保证能力有限。在各级政府没有把消防综合应急救援队伍建设纳入经济社会发展总体规划，出台相关政策措施，建立同级财政预算的情况下，我们要做到既保证自身发展建设和消除历史欠账经费的同时又兼顾综合应急救援建设的经费需求，在地方财力有限的情况下，经费争取难度可想而知。此外，资源整合后，消防综合性应急救援队伍建设发展必将进行科学规划，这时各相关单位“分蛋糕”的思想必然滋生，要求被整合的相关单位加强应急救援物资、装备等经费投入，无异于“剔骨去肉”。
二、消防综合性应急救援队伍建设思路
消防综合应急救援队伍建设是一项政府所需、百姓所求、民心所向的民心工程，由于起步较晚，在法制、力量、装备、训练、机制等诸多方面都有许多课题有待破解。但只要敢于承担，大胆探索，通力合作，锐意进取，在短时间内，一定能建成以公安消防队伍为主体、各相关警种密切协同、其他应急救援专业队伍和地方多种形式消防队伍有效联动的综合性应急救援力量体系，服务国家经济建设，保障人民安居乐业。
（一）建设“一体化作战”的消防综合性应急救援力量体系
消防综合性应急救援力量体系要实现“一体化作战”模式，必然要在外部整合、内部挖潜、统筹管理上下功夫。
1．整合外部资源。要积极统筹并整合各种应急救援力量，理顺各种隶属和利益关系，在保持原有管理体制不变的前提下，将其纳入政府的统一指挥、协调、作战和训练体系；
2．善于内部挖潜。各级消防部队要着手建设各类专业救援队。要找准专业取向，在现有消防装备基础上科学规划，模块化推进装备建设；力量建设上，大（中）队、支队级单位要针对辖区灾害类型、地理特点等建设消防力量，匹配装备结构，大力建设专业化队伍，最大限度地生成战斗力；