乡镇食品安全监管派出机构的法律问题研究
摘 要 2015年10月1日起颁布实施的新《中华人民共和国食品安全法》中增加了“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构”。此举使得乡镇食品安全监管派出机构成为乡镇一级除公安派出所和工商所外，由国家法律规定的第三个基层执法派出机构。因此，对于今后我国食品安全监管工作，认真剖析研究此派出机构的法律地位及职能权限变得尤为重要。
关键词 乡镇食品安全监管 派出机构 法律问题 地位 权限
基金项目：课题：云南省教育厅科学研究基金重点项目“行政法视野下农村食品安全监管体制研究”项目编号：2014Z033。
作者简介：乔雁，昆明理工大学法学院法学理论专业，硕士研究生，研究方向：行政法治。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-206-02
派出机构存在于国家行政管理的各个领域，除大家日常所见的公安派出所、税务所、司法所及工商所之外，还有其他行政机关设置的不同派出机构，例如监察部在国务院各部委设置的监察专员办公室、环境保护部在各大区设置的督查中心，以及县级人民政府食品监督管理部门在乡镇或是特定区域内设置的乡镇食品安全监管派出机构。
一、派出机构的定义
目前，我国现行法律对派出机关已作出了具体地规定，派出机关是指县级以上地方人民政府根据组织法设立的行政机关。而对于派出机构的具体定义而言，现行法条则尚处于空白。
“派出机关”与“派出机构”只一字之差，性质却大有不同，要对其进行具体的区分和辨别：首先，设置依据不同，设置派出机关是基于国家机构组织法，而派出机构则主要以国家机构组织法以外的其他法律、法规或规章为依据；其次，法律地位不同，派出机关具有行政主体资格，可以以自己的名义实施行政行为，派出机构则不具有行政主体资格，一般不能以自己的名义实施行政行为，法律法规另有规定的除外；再次，各自职责不同，派出机关的职责是代表上级政府部门指导、检查、督促所在辖区内下级政府及街道办的工作情况，通常没有实施具体行政管理行为的权力，而派出机构的职责主要是实施具体的行政管理行为，但要以其派出单位的名义做出。
综上所述，笔者可大致总结出派出机构的具体定义，是指派出机构是我国行政机关为更好地实现其对国家事务和社会事务的管理而设立的一种行政组织。
二、分析乡镇食品安全监管派出机构的法律问题
（一）乡镇食品安全监管派出机构的法律地位问题
派出机构能否以自己的名义独立实施行政行为主要取决于单行法律、法规或规章的具体规定，这里涉及到有关派出机构的法律地位问题。派出机构的法律地位简言之，就是不具有行政主体资格。
以下列举了《行政复议法》以及最高人民法院司法解释中涉及派出机构法律地位的规定。《行政复议法》第十五条第一款第二项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释（法释〔2000〕8号）第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义做出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律法规或规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”
纵观《行政复议法》及最高院的司法解释不难看出，倘若派出机构在法律授予其职权的范围内实施具体行政行为而出现纠纷时，被告是派出机构本身或其派出单位。由于不具有行政主体的身份，在实施具体行政行为及承担法律责任方面都有所限制。同理，对于乡镇食品安全监管派出机构而言，也存在上述限制，将会影响到其在基层食品安全监管活动的有效实施。
（二）乡镇食品安全监管派出机构的职能权限问题
政府依据自身需要，授予职权成立相应的派出机构来实现行政管理职能的落实，此种方式使得派出机构在职责方面呈现单一性特点，也据此被认为具有部门或专门权限机关的性质，如工商所依据1991年国务院批准颁布的《工商行政管理所条例》取得授权，行使派出机构所担负的重要职责。
对于乡镇食品安全监管派出机构，在国务院机构改革的背景下，将承担基层一线的行政执法工作，但是尚未如公安派出所、工商所一般，在职能权限方面存在具体地规定，这样的缺失造成其在基层执法的过程中存在诸多的不确定性，例如能否行使行政许可、行政处罚、行政强制、执法监督检查等行政执法权，哪些具体行政行为可以由派出机构自身做出，这些都将直接影响其在基层监管工作的有效实行。因此，就目前来看，关于乡镇食品安全监管派出机构的具体职能，只能参考工商所和公安派出所在职责方面的相关规定。公安派出所和工商所均以自己的名义实施如日常监督检查、证据收集和事实认定等方面的具体行政行为，而实施行政处罚权则来源于法律法规的授权。
公安派出所和工商所均能以自己的名义实施如日常监督检查、证据收集和事实认定等方面的具体行政行为，而实施行政处罚权则来源于法律法规的授权。例如《治安管理处罚法》第九十一条和《工商行政管理所条例》第八条均明文规定了公安派出所、工商所的执法权限，公安派出所可以以自己的名义做出警告和五百元以下罚款的行政处罚，工商所可以以自己的名义对个体工商户和集市贸易中的违法行为做出除吊销营业执照外的行政处罚。结合实践来看，公安派出所和工商所在授权范围内，能以自己的名义做出行政处罚决定，超出授权范围外的必须获得其派出单位的授权，或者直接由其派出单位做出决定。