行政案件相对集中管辖的实践与影响
摘 要：行政诉讼相对集中管辖在改善行政审判“两高四低”困局、推进依法行政、提升司法权威和公信力等方面具有积极意义并取得了相当成效，但是试点中反映出的问题和缺陷也说明该项制度由于未能全面突破现行司法体制，因此也难以彻底避免行政干预。针对调研发现的问题和制度性缺陷，要统一思想认识，增强改革动力；充实审判队伍，提高业务技能；落实经费保障，健全内部配合；强化便民举措、进一步落实司法为民；加强质量评估，落实考核机制；坚持司法与行政良性互动，促进行政争议实质化解；净化外部环境，规范出庭应诉，真正确保行政诉讼“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权”之立法目的实现。
关键词：行政诉讼 相对集中管辖 人民法院
中图分类号：D92
文献标识码：B
文章编号：1009-6922（2016）02-98-06
2013年1月4日，最高人民法院颁布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），决定在全国法院系统开展“行政诉讼相对集中管辖”试点工作：即由上级人民法院通过统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，交由其他基层人民法院集中管辖。非集中管辖法院的行政审判庭仍予以保留，主要负责非诉行政执行案件的审查等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调和处理工作。2015年5月1日，修订后正式实施的《行政诉讼法》第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该项规定从立法层面上正式明确了相对集中管辖的法律依据。
根据上述最高法院《试点通知》和四川省高级人民法院《关于确定乐山市中级人民法院为行政案件相对集中管辖试点法院的通知》批复精神，乐山市中级人民法院于2014年6月确定乐山市中区和峨眉山市两个基层法院作为全市行政案件相对集中管辖试点法院，并于2014年7月7日起正式开展试点。
一、乐山市行政案件相对集中管辖工作概况
（一）集中管辖法院设置情况
乐山市中级人民法院根据地方区域特征、案件数量、审判力量等情况，确定了由两个试点基层法院交叉集中管辖的模式，将基层审判管辖区域与行政管理区域彻底分离。其中，峨眉山市人民法院管辖除应当由中级人民法院管辖的行政一审诉讼案件之外的，被告所在地位于乐山市市中区范围内的行政一审诉讼案件；乐山市市中区人民法院管辖乐山市范围内，除应当由中级人民法院和前述峨眉山市人民法院管辖的行政一审诉讼案件以外的其他行政一审诉讼案件。同时，对于被告为县级以上人民政府的行政一审诉讼案件均由中院一审，中级人民法院不再将该类案件指定基层人民法院审理。
（二）试点法院行政审判庭人员结构情况
市中区人民法院行政审判庭配有庭长1名、法官1名、书记员2名，组成合议庭审理案件主要是在其他庭室中临时调派法官参加；峨眉山市人民法院行政审判庭配有庭长1名、法官1名、书记员2名，组成合议庭审理案件时一般随机抽用人民陪审员参加。
（三）试点法院案件审理情况
从2014年7月7日起至今，乐山市共新收行政一审诉讼案件402件，案件类型涉及公安、国土、城建、人力资源和社会保障、政府信息公开等多个领域。其中，截止2014年12月10日，全市新收行政一审诉讼案件214件，占2014年全年行政一审案件数量的60%以上。2014年全市法院审结行政一审案件总数342件，比2013年的163件，增长了一倍多。在已审结案件中，判决撤销行政机关具体行政行为和确认违法36件，行政机关败诉率为23.3%，一定程度上反映了集中管辖后对当事人的诉权保护力度日益增强，司法监督力度不断提升，行政诉讼救济渠道更加畅通。
需要指出的是，全国法院行政案件相对集中管辖试点一般只是行政诉讼案件的集中管辖，行政非诉执行案件的管辖仍然由各基层法院行政庭进行合法性审查。而乐山市中级人民法院在制定试点方案时则将行政非诉执行案件一并集中管辖，即峨眉山市人民法院负责审查申请人所在地位于乐山市市中区范围内的行政非诉讼执行案件；乐山市市中区人民法院负责审查申请人所在地位于除市中区以外的乐山市其他县、市、区范围内的行政非诉讼执行案件。集中管辖法院经审查裁定准予执行的，移交申请执行的行政机关所在地法院负责执行，或者依法由行政机关组织实施。2014年，全市法院共受理行政非诉强制执行案件33件，裁定准予执行14件，准予执行率为42%，下降了12个百分点。
（四）试点中采取的主要举措
1.争取党委政府支持，将试点上升为地方重点改革工程。乐山市中级人民法院研究制定试点工作实施方案向乐山市委、人大汇报，向政府、政协通报相关情况，争取理解支持。2014年7月14日，乐山市人民政府与乐山市中级人民法院联合制订下发了《关于建立司法与行政良性互动机制促进法制政府建设的意见》，要求全市各级各部门全力支持和保障法院开展集中管辖试点工作。与此同时，市中院也要求各基层法院按照互动机制向当地党委、政府及时报告试点工作情况。井研县法院将行政审判相对集中管辖试点工作相关情况形成专报报送县人民政府，峨眉山市法院分管行政审判的副院长应市长邀请列席市政府常务会，均为试点工作的顺利开展打下了坚实的基础。
2.巡回审判、落实司法为民。主要表现在两个方面：非集中管辖法院在立案窗口醒目位置公告集中管辖相关事宜，确定专门人员负责集中管辖的协助配合工作。为减少当事人诉讼成本，当事人可选择向原管辖法院递交起诉状，由该院代为转交至集中管辖法院；集中管辖法院审理案件时，原则上采取巡回审判的方式，开庭审理、调查取证尽可能到原告所在地进行，以减轻当事人诉讼负担。同时，为更好地落实司法为民，开展巡回审判，集中管辖法院还加大保障力度，配备了巡回审判专用车辆。