试论扩大行政诉讼的受案范围
摘要 行政诉讼法颁布后，行政审判实践中遇到的案件类型逐步增多，情况越来越复杂多样，该法有关行政诉讼受案范围的规定比较原则和抽象，条文也比较少，因而已难以适应审判实践的需要。因此，我们可以参照行政复议法的规定，扩大行政诉讼的受案范围，尤其是将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，以加强司法权对行政权的有效监督。
关键词 行政诉讼 受案范围扩大
行政诉讼受案范围，是指人民法院对哪些行政诉讼案件具有审判管辖权。它不仅关系到当事人提起诉讼的权利范围，即当事人对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，人民法院对行政管理相对人的权利保护的范围如何确定，也关系到人民法院司法审查的范围，即人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权，或者说对行政机关司法监督权的范围如何确定。因此，行政诉讼受案范围是行政诉讼制度中必须明确的问题，也是行政审判改革必须涉及的问题。
根据我国行政诉讼法第11条的规定，人民法院受理的行政案件具体有以下几种：
1、对行政机关行政处罚不服的案件。2、对行政机关行政强制措施不服的案件。
3、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的案件。
4、认为行政机关对自己依法要求颁发许可证和执照的申请予以拒绝或者不予答复的案件。
5、认为行政机关不履行保护人身权、财产权法定职责的案件。
6、认为行政机关没有依法发给抚恤金的案件。
7、认为行政机关违法要求履行义务的案件。
8、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件。9、法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
我国行政诉讼法除明确规定了属于人民法院受理审判的各种行政案件之外，还专门规定了不予受理的事项，从而使人民法院对行政机关行政行为进行监督的范围更加明确。行政诉讼法第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：1国防、外交等国家行为；2行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；3行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；4法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”可见，人民法院监督行政机关行政行为的范围主要限于涉及人身权和财产权的具体行政行为；对国防和外交等国家行为、抽象行政行为、奖惩和任免等内部行政行为以及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院无权进行监督即无权受理并进行司法审查。
行政诉讼法颁布后，行政诉讼受案范围的规定比较原则和抽象，条文也比较少（总共只有两条三款十四项），已难以适应审判实践的需要。为此，《意见》对行政诉讼受案范围具体作出以下规定：（1）具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为；（2）根据行政诉讼法第11条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
近年来，对抽象行政行为可诉性问题的研究主要是将抽象行政行为区分为不同的层次，对规章及规章以下效力层次的规范性文件的可诉性进行讨论。多数意见认为，对规章以下效力层次的规范性文件应可提起行政诉讼，也有的学者撰文提出应将规章正式纳入人民法院的受案范围，并对如何操作提出了自己的设想。同时，要求修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入受案范围的呼声日渐高涨。与此同时，行政复议法极大地拓展了行政复议的范围。该法第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物d明派费用或者违法要求履行其他义务的。我们可以具体分析（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”这是行政复议法中最引人注目的一条规定，它将上至国务院部门、省级人民政府，下至县、乡镇人民政府的除行政规章以外的“抽象行政行为”，也就是各类以“红头文件”为载体的规定，纳入了行政复议的范围，这是一个了不起的进步。现实生活中，我国有些地方政府和部门乱发文件的现象十分严重，许多乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派以及乱审批、乱许可、乱确权、乱发证等的“源头”皆出于此。這些违法“红头文件”在一定范围内有普遍的执行效力，不仅侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，而且侵犯广大人民群众和众多单位或其他组织的合法权益。行政复议法允许公民、法人和其他组织在对具体行政行为申请复议的同时许可申请审查抽象行政行为，这就建立了一种由行政管理相对人启动的对违法抽象行政行为的监督、审查机制。这不仅极大地有利于促进政府依法行政，及时纠正错误，普遍而有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且极大地有利于人民群众对政府进行广泛而有力的监督，从而加快推进依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程。
行政诉讼是与行政复议相对应的一项法律制度，因为按照我国有关法律规定，公民、法人或其他组织对具体行政行为不服，既可以先申请上级行政机关进行复议，对复议决定不服的，再向人民法院起诉，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。按照行政复议法的规定，如果公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的有关规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，就可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。而按照现行行政诉讼法的规定，如果公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服向人民法院起诉的或者直接向人民法院提起行政诉讼的，则无权向人民法院提出对违法规定的审查申请。当事人在行政复议和行政诉讼中的程序权利不同，换言之，当事人在行政复议中享有某一程序权利，而在相对应的行政诉讼中不享有这一程序权利，这是立法不平等、程序不公正的突出表现。根据程序公正的原则，这种做法应当改变；同时，对行政权的制约，既需要行政系统的内部监督，更需要行政系统之外的外部监督，通常地说，外部监督比内部监督更加有效，也更为可信。因此，我们应当参照行政复议法的规定，扩大行政诉讼的受案范围，尤其是将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，以加强司法权对行政权的有效监督。具体设想一下：
第一，行政相对人必须对具体行政行为不服提起诉讼时才能对政府或其工作部门的某些规定提出审查申请。这是因为，抽象行政行为并不直接对相对人发生法律效力也不可能直接侵害相对人的合法权益，它只有适用于具体行政行为成为行政机关作出某一具体行政行为的依据时，才会侵害相对人的合法权益。因此，应当规定行政相对人在对具体行政行为不服而提起诉讼时，才能一并向人民法院提出对规定的审查申请。在现时条件下，不宜规定得太超前，以免干扰上级行政机关主动行使职权，影响行政工作效率。
第二，应将行政机关所有的抽象行政行为都纳入司法审查的范围。这既是依法治国，建设社会主义法治国家的需要，也是司法权制约行政权，实现以权力制约权力，防止政府腐败的需要。我国由于实行人民代表大会这一根本政治制度和“一府两院”的体制，各级人民法院和人民政府地位平等互不隶属，因而司法权制约行政权也是完全可能的。但考虑到我国的实际情况，在将抽象行政行为纳入司法审查的范围时，应只赋予最高人民法院及省、自治区、直辖市高级人民法院以司法审查权。具体做法是：对国务院各部门、省级人民政府及其工作部门的抽象行政行为，人民法院在行政诉讼中应届报最高人民法院审查并作出裁定；对地（市）、县（区）人民政府或其工作部门以及乡镇人民政府的抽象行政行为，人民法院在行政诉讼中应层报省、市、自治区高级人民法院审查并作出裁定。第三，应对最高人民法院和高级人民法院的审查期限作出规定。可以参照行政复议法第27条作出规定，行政相对人在提起行政诉讼时一并提出对有关规范性文件的审查申请，受诉人民法院对该规定有权审查的，应当在一个月内依法作出裁定；受诉人民法院对该规定无权审查的，应当在7日内按照法定程序层报高级人民法院或最高人民法院依法审查，最高人民法院或高级人民法院应当在二个月内依法作出裁定。
参考文献：
［1］《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释《行政复议法》.
［2］司法权的性质与司法改革战略.诉讼法学、司法制度，2004，（4）.
［3］中国司法改革的整体推进之路.诉讼法学、司法制度，2004，（6）.