法制视野下举报人保护制度的再审视
摘 要:举报人是反腐的利器,但举报人遭到打击报复的事件却时有发生。其根本原因是我国举报人保护制度的疏漏。完善举报人保护制度必须明晰保护范围、严格保密制度、加大惩治力度。
关键词:举报人;保护制度;法制
中图分类号:D920.1 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)08/09-0153-04
近几年,尽管我们强调依法治国,努力构建和谐社会,但举报人遭到打击报复的事件时有发生。有资料显示,改革开放30年来,评出的10个反腐名人,其中9人都遭到打击报复。[1]举报人作证后遭到蓄意打击报复的恶劣现象,已严重妨碍了中国司法公正和人权保护,与构建和谐社会的要求格格不入。
党的十七届四中全会提出:要“加大查办违纪违法案件工作力度……坚持依纪依法办案,完善举报人和证人保护制度”。这说明我们党已经认识到了举报人保护方面问题的严峻性。完善举报人保护制度,是法制的要求,从法制角度深刻理解举报人的权利和作用,分析举报制度的困境及其症结在哪里,并从法律层面上寻找举报人保护的突破口,是这一要求的题中应有之义。
一、举报人的权利和作用
《中华人民共和国宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这是关于举报人权利的宪法性规定。可以说,在法律层面上,举报人的法律地位已得到了不容置疑的肯定。举报人的这种权利有挑战腐败、揭发犯罪的强大作用。2008年1月4日,深圳市中级人民法院原副院长裴洪泉在广东江门以受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处无期徒刑。正是群众的举报把这位曾经头上有许多光环的法官推上被告席的。1999年以来,广西四名自治区主席或副主席成克杰、徐炳松、刘知炳和孙瑜落马,无不是举报的功劳。
群众是真正的英雄。严格地讲,腐败案件100%都是群众举报的,有人将纪委移送的案件、侦查机关自己深挖的案件,不算作是群众举报,其实,追根溯源,也是源于举报——不是权力机关发现的。
遗憾的是,在依法治国进程中,我们却疏于对举报人的保护。
二、现行举报人权利保护制度的局限性
当人们把崇拜、期许的目光投向举报人的时候,举报人屡遭迫害而置于弱势地位处境的事实却让人高兴不起来。近几年举报人遭到打击报复的事件时有发生:
安徽阜阳市李国福因举报颍泉区委书记张治安违法占用耕地、修建豪华办公楼“白宫”问题被捕入狱后在安徽省第一监狱医院神秘死亡;[2]
四川省武胜县工商局党组书记龚远明,举报某县领导违法违纪问题,在他与妻子散步时,被人砍断脚筋,重创头部;[3]
辽宁省鞍山市国税局李文娟,在举报鞍山市国税局存在人为地少征国家巨额税款等违法行为后,屡屡受到打击,即使在中央电视台《新闻调查》栏目介入后,等来的还是两次辞退和一次劳动教养的结果;[4]
“慕马案”的举报人周伟举报后连遭劳动教养和开除党籍,并最终因劳教期间倍受折磨而疾病缠身,撒手人寰;[5]
河南农民徐林东,因为替同村残疾人伸张正义而不断赴京上访,被有关部门“以组织的名义”送进精神病院,接受了长达6年半之久的强制性治疗;[6]……
桩桩举报人的“下场”场面,让整个社会产生了强烈的道德挫败感。举报人处于“戴着镣铐跳舞”的尴尬境地,暴露了我国举报人保护制度深层次的缺陷。
1.重奖励,轻保护
为了激发群众举报的热情和积极性,我国各级机关都出台了相关的奖励措施。目前,全国检察机关都实行举报奖励制度,很多的检察机关还建立了举报奖励基金。据最高人民检察院统计,2003年至2008年5年期间,各地共奖励举报人3823人、发放奖金共1043万元。《检察日报》曾报道了这样一则消息,从1998年初始,厦门市检察院先后拨出14万元,对80起案件的举报人进行奖励,尽管检察机关多次通过媒体预请,但领奖者仍然寥寥无几。[7]究其原因就是有些举报人害怕暴露身份招来打击报复。安全第一永远是理性的选择,这一选择符合人性、符合情理。在市场经济条件下,以经济尺度来衡量自己的行为是一种理性的必然。
“举报奖”遭受冷遇,这无疑是对当前奖励举报制度局限性的一个很好诠释——保护措施严重滞后。
目前我国的举报人保护制度可以说是形同虚设,属于法律空白。如公安部发布实施的《公安机关办理刑事案件程序规定》第55条:“公安机关应当保障证人及近亲属的安全。”但这里“保障证人安全”就像一句套话只能说说而已,因没有具体的操作办法最终根本无法落实。
《刑法》第308条规定:“对证人打击报复的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处三年以上七年以下的有期徒刑。”这一规定忽视了几个重要的因素:一是将证人的近亲属排除在受保护之外,而在实际生活中证人近亲属受到打击报复的现象屡见不鲜;二是对可能出现的证人受到打击报复的程度界定不清,是不是只要实施了对证人的打击报复行为就科以刑罚呢?三是对证人受到冲击的后果认识不足,倘若加害人追杀证人得逞,最多也只能判处7年有期徒刑?
最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》中,对于刑法第254条报复陷害案的立案标准,规定了三个条件:一是致使被害人的人身权利、民主权利或者其他合法权利受到严重损害的;二是致人精神失常或者自杀的;三是手段恶劣、后果严重的。也就是说,只有发生了举报人的权利受到极其严重的损害,检察机关才会对打击举报人的行为进行立案。因此,虽然每年检察机关受理的打击报复举报人的控告在数千件以上,但最后立案侦查的,只有几十件,不到5%。近几年来受理的举报线索呈下降趋势,2003年全国检察机关受理举报线索143394件,到2008年只有7401件,[8]个中原因,不言而喻。
我国《刑法》中还有一个大的空白,那就是它没有对恐吓行为进行法律界定。而恐吓举报人和证人的行为,在很多国家都是严重的刑事犯罪。恐吓行为的危害性,在于令举报人和潜在的举报人中造成忧虑和紧张,阻止举报人行为和作证行为,更严重的还可能在一个社区造成恐怖的氛围。恐吓行为在美国很多州都构成违反重罪法案的行为,但恐吓行为在我国不被认为是犯罪,这也正是当下恐吓气焰甚嚣尘上的原因。
2.重惩罚,轻预防
我国目前对打击报复举报人行为的处理原则是以惩罚为主,预防为辅,期以惩罚性的保护措施的震慑作用来保护举报人。但这种保护模式的启动是在举报人遭受损害之后,所以,尽管事后可能对侵害人依法给予严厉制裁,但其给举报人及其亲友造成的损害尤其是精神损害已难以弥补,这种事后保护还不如不叫保护,只能叫救济。这种后果缘于预防不足,预防不足缘于举报泄密。我国目前对举报人保护的预防性措施基本上仅限于司法机关内部的关于保密的规定,但这种规定对保密的范围、程度和方式均没有具体细致的规定,特别是举报人的信息,没有技术设计,没有保密措施,对举报泄密者的责任追究与惩处亦无明确规定。
因此,到底是谁“出卖”了李文娟们?这样的拷问总是不了了之。
通常而言,举报人基于对自身安全的顾虑,主动泄密的情况很少,甚至很多时候连自己的家人都不知道(例如,李文娟赴京举报,连自己的丈夫都没敢告诉)。因此,举报泄密,责任更多的在于受理机关。从检察机关来说,开展举报工作,在受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励、答复等各个环节,都存在着信息泄漏的可能,只要有一个环节没有严格按照保密规定进行,存在泄密漏洞,就有可能造成严重的后果。《中国共产党党内监督条例》提倡实名举报。《人民检察院举报工作规定》第12条也明确指出:举报人应当使用真实姓名。但是,实名举报的前提是国家要做好保护。现实中的做法往往是有关部门接到举报后,会把检举材料转给被检举部门,以“督促他们整改”。这种做法使举报人非常容易暴露身份。很多举报人都有过“举报信回到被举报的领导手中”的可怕经历。一旦举报人的身份暴露,遭遇打击报复的“噩梦”就可能变成现实,举报人“流汗又流泪”、“流泪又流血”的事件就无法避免。