户籍地、住所地还是事发地
摘要：属地管理原则是信访工作的首要原则与核心原则，但在适用中出现了偏差和变异，户籍地被过分强调和严重滥用，导致住所地和事发地的责任有所消解，给信访工作带来了一定被动。经语义、法理和实务分析发现，把户籍地作为属地实际上蜕变成“属人”原则，是对属地原则的曲解和误读，只会增加化解问题的成本和环节，造成不必要的延误。应坚持首先从有利于信访问题及时有效解决的角度来确定属地管理中的属地，而不应首先从有利于快速高效打击处理信访人的角度来考虑问题。
关键词：信访工作；属地管理；户籍地；事发地；住所地；属人原则；管辖权；信访人
中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2015）01-0056-03
信访工作属地管理原则本来是2005年修订的国务院《信访条例》闪光点之一，意在明确责任，防止推诿扯皮，但由于理解不同、缺乏权威解释和实施细则等原因，户籍地被过分强调和严重滥用，导致住所地和事发地的责任有所消解，使这一原则的适用效果大打折扣，给信访工作也造成了一些混乱，带来了一定被动。为阐明立法原意，节约行政资源，提高工作效率，进一步畅通信访渠道，减少上访人往返奔波，促进信访问题的解决，现对信访工作属地原则进行语义、法理和实务分析，以期使属地管理原则在信访实践中充分发挥其应有的作用和价值。
一、语义分析
为深刻理解信访工作属地管理原则，应当先对信访工作原则进行整体上的全面考察和宏观把握。国务院《信访条例》第四条明确规定了我国的信访工作原则：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。通过此条的文字表述和标点符号来看，可总结出我国的信访工作原则具体有三条：一是属地管理、分级负责，二是谁主管、谁负责，三是依法、及时、就地解决问题和疏导教育相结合。三者之间用逗号隔开而不是分号分开，表明三者之间并不是单纯的并列关系，暗含着递进、补充和限定的关系。“属地管理，分级负责”原则是信访工作的首要原则与核心原则，是对“分级负责、归口办理”原则的重大修正和改进，体现了将问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求。“谁主管、谁负责”是对属地管理原则的补充、说明和强调，有利于进一步明确和压实主管者的管理和化解责任，防止推诿扯皮。依法、及时、就地解决问题和疏导教育相结合原则是对属地管理原则的进一步限定。“依法”强调了运用法治思维和法治方式是解决信访问题的基本遵循；“及时”是一种时限要求，只要做到及时，问题就不会积累；“就地”是对属地原则的重申，就地化解矛盾，矛盾就不会上行；疏导教育则贯穿始终，是化解矛盾的重要手段。三条信访工作原则是不可分割、环环相扣的有机整体。“法律不要精微玄奥，它是为具有一般理解力的人们制定的。”[1]此条规定在语义上是严谨的，不存在逻辑上的混乱，只存在个人理解上的分歧。由此可得出，此处的“属地”应当是有管辖权的属地，可能是事发地，也可能是住所地或户籍地，而不应单纯地片面地理解成户籍地。否则，就可能犯了语义上一叶障目、不见森林的错误。
二、法理分析
要厘清信访工作原则之间的法理关系，首先应明确属地原则、属事原则和属人原则之间的区别。属地原则以地域为标准，在信访工作中可理解为：凡是发生在本地域内的信访事项，只要行为或结果有一项发生在本地域内，换句话说，只要事发地在本地域内，便适用属地管理。属事原则也就是信访工作原则第二条“谁主管，谁负责”的表述，说白了就是哪个行政机关主管的事情就由其负责处理，不得推托，基本上没有什么歧义，此处不赘。属人原则以信访人的户籍为标准，也就是持有本辖区户籍的人，无论事发地在何处，均由本辖区受理调处。属地管辖原则具有很多优越性，在各法域和各部门法均普遍适用。但机械地将属地管理理解或规定成按户籍地管理，显然没有理解立法原意，是对属地管理的误解或曲解。这种属地原则实质变成了一种属人原则，意味着只要是持有本辖区居民身份证的上访人，不论事情发生在辖区内还是辖区外，本辖区都有权力进行管理。这是典型的空想和一厢情愿，是不切实际的，也违背了权利和义务对等的法治原则。由于属人原则是建立在强权逻辑基础上的，存在着天然的局限性，已被法学界在一定范围内扬弃，失去了其存在的普遍性。信访工作原则立法原意上也是排斥属人原则的，属地管理原则才是信访工作的第一原则。特别是随着改革开放和市场经济的发展，人口流动性空前增大，取消户籍已成不可逆转的趋势，还把户籍地当成属地管理的“属地”，只能算是不合时宜的生搬硬套。
其次，要确定属地管理中“属地”的准确含义，还需搞清户籍地、常住地、住所地和事发地之间的区别。户籍地也就是户口所在地，法学理论上，公民一般以他的户口所在地的居住地为住所地，经常居住地与住所不一致的，经常居住地被视为住所地。经常居住地简称常住地，是自然人离开最后住所地连续居住一年以上的地方，但住院治疗的除外。住所地理所当然的包括常住地和户籍地。事发地就是信访事项发生地，包括信访事项的行为地和结果地，是确立信访事项属地管理原则的根本依据，应该是无争议的法理上的标准。如果事发地、住所地和户籍地三者重合叠加，则不存在理解上的歧义，“属地”很容易确定。如果三者分离，由于不同的人有不同的理解，事发地、住所地和户籍地均有可能被理解为属地。在信访实践中，有些单位把住所地理解为户籍地，把常住居民视为“暂住居民”，在确定属地管理时往往是户籍地优先于常住地，常住地优先于事发地，这是不全面的，缺乏法律依据，也违背了法律适用的基本原则。
以属地主义为基础，以属人主义和保护主义为补充已成为世界通行的法律适用的基本原则。由于对信访工作属地管理原则的错误理解，信访工作中以户籍地而不是以事发地为属地，实质上已蜕变成属人原则为主，已经不再是真正意义上的属地原则，事实上把真正的属地——事发地的化解问题的责任推给了表面上的属地——户籍地，换句话说，信访事发地的属地管理原则实际上异化成了户籍地的属地“稳控”原则。这种破坏法律适用基本规则的实用主义信访工作原则极易成为扯皮、推托、不作为的借口，可以说是信访混乱局面的根本性、根源性和制度性推手之一。“《信访条例》作为一部行政法规，其立法的着眼点在于规范行政机关信访工作机构的活动，而非从信访人的角度提供一种法律救济手段。”[2]属地管理原则的异化为这种诟病提供活生生的现实依据。为适应这种信访“属地”管理原则，现行压力型信访体制下必然会衍生出拦访、截访、花钱销数字、黑保安猖獗等信访异象。为了弥补以户籍地为属地的实践缺陷，于是有关部门又生造出“三跨”（跨地区、跨部门、跨行业）“三分离”（人事分离、人户分离、人事户分离）这样多余的似是而非的概念和一些画蛇添足的处置原则，其实只要理清属地管理的原意，明晰事发地、住所地、户籍地之间内在逻辑和适用顺序，这些问题即可迎刃而解，完全没有必要多此一举。把事发地作为属地管理中的属地本质上是一种以“疏”为主的理念，有利于落实责任，促进信访问题依法就地及时解决，与“谁主管、谁负责”原则前后呼应、彼此印证。把户籍地作为属地实际上蜕变成“属人”原则，是对属地原则的曲解和误读，只会增加化解问题的成本和环节，造成不必要的延误。这种“属人”原则可能有利于稳控和劝返，却“把板子打在了不该打的屁股上”，形成管理上的错位和缺位，还有舍近求远、舍本逐末之嫌，不利于信访问题的根本解决，本质上是一种以“堵”为主的思维。可见，事发地、住所地和户籍地之间并没有艰深复杂的逻辑和法理关系，先后适用顺序是清晰的，但是道理很简单，一看都明白，就怕装糊涂。对于这种以户籍地为属地的“属地”原则管理大行其道，长期普遍适用，不理解其间的法律关系显然并不是最主要因素，除了事发地怕麻烦故意“踢皮球”的因素外，一些领导干部怕自身任意确定信访责任主体的权力受限制而故意拖延和阻挠恐怕也是不可忽视的一大主观因素。信访实务中围绕“属地管理”发生的一些怪现象，不能不让大家产生有人装糊涂、“乱点鸳鸯谱”的怀疑。