行政法范畴中的“公共利益”研究
摘 要 “公共利益”是与公众的民主生活休戚相关的重要内容，亦是政府管理正当性的法律理由。虽然公共利益与国家利益之间存在交叉，但公共利益与国家利益、政府利益不完全等同。因此，对“公共利益”在行政法范畴的清晰理解对于保护行政相对人的合法权益具有重大现实意义。而且在存在行政垄断嫌疑的现代社会，公共利益与私人利益之间的真伪冲突也必需给予以法律的理性对待。
关键词 公共利益 国家利益 私人利益
作者简介：石磊，中共宜宾市委党校法学讲师，法学硕士，主要从事国际经济法、行政法研究。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-167-02
公共利益原本是一个属于基本常识的范畴，但是，基于当前社会生活中频频出现的征地拆迁侵权事件、排污型工程与当地群众的环保诉求、假公共利益之名与民争利的行政行为等非正常的情形事件，“公共利益”的法律界定无疑有了探析的必要，尤其在行政法范畴，更有正本清源的重大实践意义。公共利益一直就是法学、政治学、公共管理学、经济学、社会学所共同关注的一个重要理论范畴，现在的人们常常将公共利益宣之于口，但是，真要清楚的界定，却不是一件容易的事情，但是公共利益的理性光辉引领着人们不断地进行探求，以期找到公共利益在社会中的精准坐标，但往往事与愿违，究其原因，与研究者的立场、价值观取向有着莫大的关系。对公共利益模糊性的原因也是见仁见智，对什么是公共利益，其内涵与外延如何，边界在哪里，没有哪个国家的法律能够加以明确的规定，其概念本身也是随着时代的不同呈现出一种开放性状态，所以，公共利益的最大特点或许不在于其“利益内容”的不确定和“受益对象”的不确定，而是一个与诚实信用、公序良俗等民法中的概念一样，具有高度的抽象性和概括性。无论如何探究其内涵，都只能从宏观的角度加以把握，而无法列举穷尽。尤其在行政法领域，由于公共利益这一法律概念的不确定性，作为承担具体行政职能的行政机关承担了大量的涉及到对“公共利益”认定的裁判，但并不表明行政机关具备了解决对“可变的公益”和“主观的公益”进行法律判别的能力，因为公共利益的适用不是简单引用，而是隐含了对法律的理解和对具体行政行为公共利益性质的判定，而这恰恰成为了行政机关对“公共利益”恣意解释的“合法”途径。本文中，笔者试着探悉“公共利益”的相关问题，希望由此可以得到一种对公共利益的最接近其本意的理解。
一、“公共利益”的词源探悉
在《元照英美词典》中，“公共利益”的译文中“publicinterest”，又译为公共权益。它有两个释义：（1）应予认同和保护的公众普遍利益；（2）与作为整体的公众体戚相关的事项，尤其是证明政府管管理正当性的利益。“利益”在国的《辞源》与《现代汉语词典》释义为“好处”或“功用”，它用“弊”或“害”是相对应的。即能满足人们物质或精神需要的事物，俗话所谓“好处”。《牛津法律大词典》对“利益”所下定义为“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求，要求，愿望或需求”。
就“公共利益”而言，一方面同作为名词修饰名词的结构，即公共的利益，重心在利益，公共作为利益的定语，表明这种利益呢是公共的。笔者认为为“公共的”本身应该是中性的，既不好也不坏，否则怎么有“公共的悲剧”一说呢？那所适用的法域中的个体的利益呢，马克思说：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。利益，特别是经济利益，是人们一切活动的驱动力，或最终的归宿。”庞德在认为利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望，因此，人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求，”所谓利益，就是能满足人的某种需要的那些社会条件，是人基于自身的需要对社会条件的选取。它们是客观的，不以人的主观意志为转移，但又会由人来选取和追寻。所以，纯粹的自然物不能构成利益，只有当它们和人的生存发展直接联系起来，成为人们有用的社会条件，才成为人们所追寻的利益。利益产生自需要，需要和利益产生动机和目的，目的导致行动或行为。所以，“公共的利益”就是能满足大家的那些社会条件。而另一方面，“公共利益”还可作为“动词加宾语结构”；此时的公共为动词，其内含了其施劝动者是“大家”：从，可理解为“大家共享”吧！此时的“公共利益”就是大家共享那些对人们有用的社会条件。
二、国内外关于“公共利益”的立法比较
公共利益之所以在国内外尤其是行政法学界引起持续的关注，不仅是因人们对于未知领域的好奇而产生的吸引力和可研究空间，更为重要的是公共利益对于统治阶级所竭力维护的行政秩序的稳定的重要意义。在转型过程中由于经济的快速发展所导致的社会失衡引发了一系列以“公共利益”为名的事件不仅严重侵害了相关公民的合法权利，更是将维护以维护安定的社会秩序为最低限度的政府定格在了公民的对立面，依法行政理念的贯彻和弘扬，以及构建和谐社会目标的实现更是无从谈起。外国法制发达国家对于公权力及公民基本权利的价值取向以及以人为本的法律尊重为为我国提供了值得借鉴的范本：《德国基本法》第14条规定剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。《美国联邦宪法》第5条修正案也指出非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。而我国2004年宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”比较我国宪法和其他国家宪法的规定，关键词都在于私有财产和征收征用，似乎没有太大的差别。但当我们仔细揣摩这些文字背后的价值取向时，就能深刻地感受到国外立法对于私有财产的尊重。德、美宪法以强调公民财产权神圣不可侵犯为本原，以政府的征收征用权为例外；我国宪法则以政府的征收权为基本出发点。诚然，我国在转型过程中的社会发展现实与外国有所差异，但这绝不是政府侵害公民财产权的合法理由，前者的逻辑体现了法治国家以人文本的精神内涵，而后者的逻辑是政府可以侵害公民财产权，只要是为了公共利益的需要即可为。作为我国最高法律的宪法中的公共利益条款在我国不仅没有成为保障公民财产权的“防火墙”，反而成为了侵害公民财产权的正当性、合法性的理由。