试论唐朝羁縻府州制度与唐朝行政法制的关系
摘要：羁縻府州制度是唐朝政府对周边内附少数民族采取的一种特殊的地方行政制度，这一制度对当时民族关系的建设和民族问题的解决起到了积极的作用。然而，一直以来国内学者都从政策层面对其进行研究，认为它只是当时统治者对少数民族采取的一种开明民族政策，却忽视了它已演化为一种稳定的制度，并在中国地方制度史上占有重要地位。尝试对唐朝羁縻府州制度与当时行政法制的关系进行分析，以期揭示两者的关系，并对我国当前民族政策的制定提供一些借鉴。
关键词：羁縻府州；行政法制；民族政策
中图分类号：K242 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2010）32—0184—02
一、唐朝羁縻府州制度的基本情况
羁縻政策由来已久，它是我国历史上普遍采取的对少数民族的统治政策，早在先秦时期已有萌芽，汉朝时得以迅速发展。“羁縻”一词原指套在牛马头上的笼头，用在政治上就是“以夷制夷”。最早大规模使用“羁縻”政策的是汉武帝，他平定西南夷，增设大量郡县，其首长大多数由当地上层贵族世袭担任，此外，这些地区还享有大量的特权，只要他们承认中央政府的统治地位就不用交税、服徭役。到唐朝，羁縻统治政策达到鼎盛，并演化成为一种稳定的制度。羁縻政策向制度的转化是与唐朝高度发达的经济、文化及魏晋南北朝时期的民族大融合密切相关的。唐朝是中国古代极为强盛的王朝，具有高度发达的经济和文化，这对于唐朝采取开明的民族政策起到了非常积极的影响。大量羁縻府州的设立也正是唐朝开明民族政策的重要表现，这也为唐朝统治者在 “因俗而治”的统治方针的基础上创制羁縻制度奠定了基础。
唐朝羁縻府州制度初始于贞观四年（630年）唐太宗平定东突厥之后，史载：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式……大凡府州八百五十六，号为羁縻。”[1] 唐朝时期的羁縻府州主要统辖于单于、安北、北庭、安东、安西、安南六大都护府。其中，安西、北庭两大都护府管辖西域，安北、单于两大都护府管辖北疆，安东大都护府管辖东北，安南大都护府管辖南疆。
从总体上来看，这一时期羁縻府州不同于内地经制州的地方主要体现在以下三个方面：首先，羁縻府州享有自己管理自己的自治权。羁縻府州“以其首领为都督、刺史，皆得世袭”。也就是说羁縻府州的都督、刺史都是由当地少数民族或部落首领担任，皆可以世代传袭，享受朝廷固定的俸禄。其次，羁縻府州还享有一定的财税自治权和优惠的经济待遇。如前文所述，西北地区的羁縻府州所收的赋税并不上交国家，其版籍户口也不需申报户部；同时针对岭南、西南的羁縻府州，唐朝也曾作出以下规定：“若夷獠之户，皆从半输。蕃人内附者，上户丁税十文，次户五文，下户免之。”[2] 在一般情况下，唐初所征收的租、庸、调，大多是以丁口来计算的，而在岭南地区则采取以户为计，同时唐朝还把岭南诸州内的汉族户与少数民族户加以区分，规定少数民族交纳半课。可见岭南地区羁縻府州内的少数民族居民所缴纳的赋税要比内地轻得多。第三，在军政上，唐朝政府允许各羁縻府州拥有本部兵马来守疆卫土，但要接受中央或都护府的节制和调遣。都护府，作为唐朝政府设在边疆负责统领周边众多羁縻府州军政的最高权力机关，承担着“抚慰诸蕃，辑宁外寇，觇候奸谲，征讨携贰”[3]的重要任务，这与《唐六典》中对都护职责的规定是基本一致的。
二、唐朝羁縻府州制度与行政法制的关系
笔者在这里之所以定性唐朝的羁縻府州为一项制度，是因为相对于政策而言，它具有更强的稳定性和法定性，对于羁縻府州应对唐朝中央王朝承担的义务以及羁縻府州行政长官的相关职责等，都可以找到相关的法律规定。这就引申出这一制度和唐朝行政法制的关系问题。笔者认为，其关系体现为以下几个方面：
（一）对羁縻府州制度的相关规定构成了唐朝行政法制的重要组成部分
唐朝关于羁縻府州的相关规定多见于当时的令与式及《唐六典》中，如前文所谈到的关于诸胡国蕃户等与课输办法，可见于赋役令,这在唐武德七年及开元二十五年都曾颁布过[4]。天子印玺、慰劳蕃书等规定，可见于公式令。诸蕃朝贡马、驴、羊等规定，可见于厩牧令；再如，《唐六典》卷33都护条还具体规定了都护、副都护的主要职掌，即：抚慰诸蕃，辑宁外寇，觇侯奸谲，征讨携离。这足可以证明对羁縻府州进行相关规定构成了唐朝行政法制的重要组成部分，他的重要性并不在于规定数量的多少，而在于这一制度实行的好坏以及运行取得的效果直接关系到当时民族的团结和国家的统一。唐朝统治者将这一制度规定在当时的行政法制中，就是为了能够保障它的正确实行和取得预期的效果。
（二）羁縻府州制度的运行有自己的特色，有一定的灵活性，并不完全由唐朝行政法来规定
首先，羁縻府州制度的运行必须要有自己的特色。这一制度毕竟关乎少数民族统治政策，它是唐朝统治者继承了秦汉、魏晋对少数民族普遍采取的“因俗而治”、“以夷治夷”的统治方针而创制的。所谓“以夷治夷”，就是根据少数民族的特点，让主动归附或被征服的少数民族自己管理本民族的内部事务。唐高祖在武德二年（619年）二月就颁布诏书，规定了处理民族关系的基本原则，其核心就是“追革前弊，要荒藩服”，“怀柔远人，义在羁縻”，“分命行人，就申好睦”[5]。从唐朝处理民族关系的理论和实践来看，将“以夷治夷”作为处理民族关系的重要方式之一，正是唐朝統治者的明智之处，也是统治者统治手段趋于成熟的一种表现。唐太宗时的中书侍郎颜师古的一番话也是道出了当时实行“以夷治夷”的根本原因。他认为“蛮夷要服，戎狄荒服，言其恍忽，来去无常也，饱则飞去，饥则附人。今速欲改其习性，同此华风，于事为难，理必不可，当因其习俗抚驭之。”[6] 也就是说，在社会发展水平还参差不齐的时候，改变少数民族的生活和社会特点并非朝夕之事，如果少数民族本身还没有达到主动要求改变的程度，若通过外力强行改变，不仅难以奏效，在情理上难以讲通，而且还有可能激化矛盾，引起反抗。因此，羁縻府州制度就是在中央王朝建立的隶属于中央的羁縻府州的基础上，通过册封少数民族的首领或酋长，赋予他们管理本民族事务的权利来达到对少数民族有效统治的目的，这一制度自始至终都是贯彻“因俗而治”、“以夷治夷”的方针，它的运行是完全有自己特色的。
其次，唐朝的行政法制关于羁縻府州的规定也不是面面俱到的。唐朝的法律制度可以说是相当完备的，但为什么唐朝行政法制有关于羁縻府州制度的规定数量却非常有限？这是因为，羁縻府州虽有州县之名，却无州县之实，其治理也是显然有别于正州，对其内部事务，朝廷很少过问，很多都是任凭土官裁处，正是唐朝统治者对羁縻府州“务在羁縻，不深治也”[7]思想的体现。故，唐朝行政法制也只对羁縻府州行政长官的一些职掌和羁縻府州应对中央王朝承担一些义务做一些大面上的规定，至于当地的行政长官怎样履行自己的职责，施行什么样的政策，在不威胁到中央统治的前提下，统治者完全赋予土官权力去依照本民族的习俗来管理自己的民族事务。所以，羁縻府州制度的运行又不完全由唐朝行政法制来规定，它的运行具有相当的灵活性。
（三）羁縻府州制度与唐朝行政法制又是相互联系、融为一体的