论信赖保护原则之价值重述与制度展开
摘 要：起源于德国的信赖保护原则，被大陆法系和英美法系的其他国家在立法和司法实践中承认，从而使得信赖保护原则成为行政法的一项基本原则。信赖保护原则在我国的行政法治中有重要价值，是我国构建法治政府和诚信政府之必需。尽管信赖保护原则之理念逐步获得共识，但规范相对薄弱。理念与规范之间的差距与博弈亦非常明显。随着司法实践和行政法治的推进，理论需要进行深度探索，规范内容也需要不断完善。
关键词：信赖保护原则；信赖利益；制度完善
1、信赖保护原则在中国行政法治中的价值重述
1.1 信赖保护原则的源起及内涵
信赖保护原则起源于德国，并在《德国行政程序法》、《联邦建设计划法》等一系列法律和行政法治实践中得到确立、认可和广泛的运用。信赖保护原则成为德国行政法中的一个独立的原则。 与此同时，“大约在50年代中期，司法发生根本转变，抛弃了传统法律观念，根据信赖保护原则大大限制了授益行政行为的可撤销性。”①其他国家纷纷仿效并逐步承认这一原则。例如，英美法系国家的“禁止反言”（estoppel）原则。我国台湾地区在《行政程序法》第1条中明确规定“增进人民对行政之信赖”，第8条规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖”。从而使得信赖保护原则成为行政法的一项基本原则，并且在司法实践中积累了大量的相关判例。信赖保护原则的基本内涵为：政府对于自己做出的行为或者承诺应当守信用，不得随意变更，不得反复无常。②信赖保护原则旨在保护人民的私权利同时维护法律秩序的稳定。信赖保护原则的形成，既是从形式法治走向实质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结果。通过保护相对人的信赖利益，实现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定。 ③
1.2 信赖保护原则对中国行政法治的特殊价值
在我国，《行政许可法》明确规定了信赖保护原则，标志着信赖保护在我国已经从单纯的理论研究进入规范化的实施进程。2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，将信赖保护原则的适用范围扩展到整个行政决定领域。
在此之前，在我国行政法学界对信赖保护原则的研究严重不足，在行政法实务中对信赖保护原则的重要性认识缺乏，行政行为不诚信的情况屡见不鲜。行政法相关法律、法规和国家政策朝令夕改，行政机关的行政行为反复无常，严重损害了相对人的合法权益，更重要的是透支了政府的信用，丧失了公众对政府的信赖。信赖的丧失使得行政执法过程中阻力增加，行政成本提高，行政效率难以提高，政府与公众的立场严重对峙。长此以往，国家法律秩序的稳定将受到挑战。因此，信赖保护原则是构建诚信政府所必需。国家应当提升政府公信力，并采取措施保障人民对政府的信赖。
学界和实务界更加关注和重视信赖保护原则的价值，不断加强对其的研究和探讨。有的学者把它作为一项行政法的基本原则，也有的学者认为信赖保护原则在行政法的研究和实践中非常有价值。更有的学者认为它来源于民法中的诚信原则，而民法中的诚信原则被认为是民法中的帝王条款。因此，信赖保护原则在行政法中的地位也似乎有成为本领域帝王条款和君临全法域之基本原则的趋势。①政府要做到言而有信，取信于民，要求政府权力必须一种可知的，可预测的方式行使，遵守自己发布的政策，信守自已的诺言，这样相对人才有可能对自己将来的行为进行安排和筹划，整个社会才能有条不紊的维持在良好的秩序当中。 ②
2、 我国信赖保护原则之制度内容
信赖保护原则在我国行政法中最早的萌芽是1999年最高人民法院的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称99年司法解释），该解释第58规定法院做出行政行为违法的确认判决，责令行政机关采取相应补救措施。同时，59条规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令行政机关采取相应的补救措施。”《中华人民共和国行政许可法》是我国行政法律体系中首次引进信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该法69条也明确规定了被许可人权益受保护和不受保护的具体情形：“有下列情形之一的依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”
2004年3月22日，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，更从行政执法的角度重申所有的行政决定都适用信赖保护原则。该纲要明确规定“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”我国法律体系中的信赖保护的主要内容包括：（1）信赖保护原则的适用范围：行政许可以及其他已经生效的行政决定。（2）行政决定或者行政许可变更或者撤销的条件：必须是为了公共利益的需要；（3）信赖利益的保护：利益必须值得保护，同时保护方式为财产补偿或者赔偿。利益值得保护即如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，导致行政许可被撤销，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
根据《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，我国信赖保护原则的规范内容尚比较原则和笼统，如果要进行司法适用，还需要出台更为具体和详细的规定。信赖保护原则不仅仅是行政法的一项基本原则，如果要进行司法适用，更必须要明确规定其所必须具备的适用条件；信赖利益的保护方式；区分行政行为的无效、撤销；建立信赖利益与公共利益的利益比较和衡量机制等。不仅如此，我国尚未制定颁布行政程序法，与信赖利益原则有关的行政行为的撤销与废止零散并未形成系统的规范体系，而分散规定在单行行政法及行政诉讼法上。