论中国的行政强制执行模式
[摘 要] 1989年中国《行政诉讼法》确认了行政强制执行双轨制模式，并在2000年的《行政诉讼法解释》、《行政强制法》以及新《行政诉讼法》中得到延续。然而，双轨制行政强制执行模式引发了行政与司法的混乱、行政效率降低等一系列不容忽视的问题。从理论和实践角度来看，在明确行政强制执行的内涵、认清其性质的基础上，有必要对其进行改革。构建“以行政机关自行强制执行为原则、以申请人民法院为例外”的执行模式，同时在行政主体内部设立独立的行政强制执行审查决策机构对行政强制执行权进行规制，以保护相对人的合法权益，是有效且可行的方案。
[关键词] 行政强制法;行政强制执行模式;双轨制
[中图分类号]D9121
[文献标识码]A
[文章编号] 1673-5595（2015）05-0036-07
行政机关作为国家行政事务的管理者，必然具备相应的行政管理权能。一般认为，行政管理权能的行使主要包含两个方面：行政决定权和行政执行权。二者相比较而言，行政执行权更能体现行政权的特征。一方面，行政执行权是行政决定权得以落实的保障。当行政决定遭遇行政相对人的抵抗时，为了保证行政决定的具体落实，提高行政效率，保证行政管理目的的实现，相应机关应当拥有相应的行政强制执行权。另一方面，行政执行权一旦行使不当便会对行政相对人的合法权益造成巨大伤害。因此，必须对行政强制执行权进行合理规制，以兼顾行政目标的实现与对行政相对人的保护，实现行政权与公民权利的动态平衡。中国《行政强制法》对行政强制执行模式作出了明确的规定，即“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”，又称为“双轨制”模式。本文将以《行政强制法》及《行政诉讼法》①为切入点，探析中国行政强制执行的双轨制模式。
一、行政强制执行之概念
目前，学界对于行政强制执行的概念说法不一。有学者认为，行政强制执行是指行政主体为实现行政目的，对行政相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。[1]另有学者认为，行政强制执行是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或者人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务或者达到与履行义务相同状态的活动。[2]也有学者认为，行政强制执行，亦称行政执行或行政强制，是指在行政法律关系中，行政相对方当事人拒不履行其行政法上的义务时，国家行政机关采用法定的强制手段强制其履行法定义务，或为了公共利益的需要，采用强制手段限制特定人行使某项权利的一种行政行为。[3]由此可见，行政强制执行目的上是为了达成行政目标或者实现某种状态，以有效行使行政权，从而实现行政实体法律关系上的权利义务;内容上是为了保障实体法上行政权力、义务的实现;对象上是依法应当履行行政法上义务的行政相对人，即行政法律规范直接规定的或者依行政行为所确定的应当履行一定行政义务的行政相对人。然而，学界对强制执行权的行使主体却有着不同的认知：部分学者认为只有人民法院是行政强制执行权的行使主体，部分学者认为只有行政主体才是行政强制执行权的行使主体，还有学者认为人民法院和行政主体均可成为行政强制执行权的行使主体。对于以上争议，《行政强制法》第2条第2款作出了明确规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对拒不履行行政决定的行政相对人，依法强制履行义务的行为。”该条指明了实施行政强制执行的前提条件是行政决定，它是在已作出的行政决定确定的义务未得到履行的情况下实施的，是一种“依法采用强力迫使相对人履行义务的行为”②;同时，该条强调了行政强制执行的对象是负有履行行政法确定的或者行政行为确定的义务而拒绝履行的行政相对人，其他行政相关人不能成为行政强制执行的对象;最重要的是，该条再次肯定了行政机关和人民法院作为强制执行权行使主体的合法性。③
二、行政强制执行之执行模式概述
行政强制执行模式是行政强制法最重要的内容之一，它体现了行政强制执行权的分配和归属，同时反映出立法者的价值取向与立法理念。虽然“法律是特定国家的历史、文化、社会价值和一般意识与观念的集中表现，如同任何两片树叶都不可能完全一样，任何两国的法律制度也都不可能完全一样”[4]，但纵观世界各国的行政强制执行模式，依然能找到其共同的特点，主要可以归结为以下两种模式：
（一）行政主导型
所谓行政主导的行政强制执行模式，是指在行政相对人拒不履行义务时，行政机关得采取强力措施，迫使其履行义务，以消除非法状态。简而言之，行政行为决定权和行政强制执行权二者统一于行政主体，行政机关实现行政目标无需求助于司法机关，其可以径自对行政相对人进行强制执行。这种理论来源于二战前的德国、日本行政法学者。日本学者在分析这种模式的生存土壤时指出，在实施行政强制执行时，首先要对执行条件、执行方式的选择等方面从行政上进行评估判断，如果都将此执行任务委托给法院的话，不仅浪费时间，也使得司法机关不堪重负。[5]可见，这种模式更多的是从提高行政效率和合理减轻法院负担的角度对行政强制执行制度进行设置的，是具有合理性的。
（二）司法主导型
所谓司法主导的行政强制执行模式，是指行政相对人在不履行行政法规范或者行政机关行政决定所确定的义务时，行政机关不得自行采取行政强制措施，而是必须向司法机关提起民事诉讼，由司法机关审查其合法性及合理性，并决定是否进行强制执行的制度模式。也就是说，行政机关只拥有行政决定权而没有强制执行权，在任何情况下，行政机关都不得擅自对相对人进行强制执行，否则就构成违法。这种模式的形成是基于分权理论和司法终局的理念，将决定权与执行权分别赋予行政主体与法院，从而保证裁判者与执行者的分离，使得任何一方都不能单独对相对人为不利行为，在保证法院对行政机关的制衡与监督的同时，更是有效保障了相对人的权益。采用此模式的典型国家有美国、英国等。在长期形成的“司法优先”的理念下，行政权必须是在司法的影子下活动，这样才能最大限度地避免行政恣意给相对人带来的伤害。[6]