我国行政执法中存在的阻滞因素及其克服措施
摘 要 我国行政执法中存在着阻碍行政法治实现的因素，表现为传统理念阻滞因素，法律认识阻滞因素，行政执法监督不力阻滞因素等。为了克服行政执法中存在的阻滞因素，行政执法主体制度、行政执法程序制度、行政执法责任制度等亟待建立健全。
关键词 行政法治 理念 程序 监督 责任制
作者简介：陈珺珺，讲师，上海政法学院。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-241-04
我国行政执法中行政主体及其执法人员超越职权、放弃职权、滥用职权、误用职权、粗暴执法、不当行使自由裁量权等情形大量存在，与行政法治的要求相去甚远。这些违法执法、不当执法的背后隐藏着阻滞行政法治实现的深层因素。分析行政执法中存在的阻滞因素并探究相关的制度构建对我国行政法治的实现有着重要意义。
一、我国行政执法中存在的阻滞因素
（一）传统理念阻滞因素
理念是指人们对事物的性质、功能、目标方向、价值取向和实现途径等系统化认识和反映，属于主观意识范畴。我国传统文化中缺乏法治理念，人治、权治的理念仍带着巨大的惯性既影响着行政主体也影响着行政相对人，阻滞行政法治的实现。受传统观念影响，公民主体意识不强，权利意识淡薄，对自己作为行政权的归属主体没有充分认识，把权力行使主体误认为是权力归属主体，对政府行为潜意识中有服从的本能；缺乏参与意识，认为行政执法是政府的事情，与自己无关。这种传统理念不利于行政相对人监督行政主体依法执法，从而使行政执法权力失去了外在的权利制约。
传统理念对行政主体的影响主要表现为：一是在行政执法中服从长官意志，服从行政命令，而不是服从法律规则。行政官僚机构的“普遍精神是秘密，是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。因此，权威是它的知识原则，而崇拜权威则是它的思想方式。但在官僚界内部，唯灵论变成了粗劣的唯物主义，变成了盲目服从的唯物主义，变成了对权威的信赖的唯物主义，变成了例行公事、成规、成见和传统的机械论的唯物主义。”而且我国行政机关采取的是行政首长负责制，行政机关容易过分强调依行政命令办事，而不注重运用法律，而且行政首长往往决定着行政执法人员的晋升，因而行政执法人员服从行政首长意志既有制度基础又有心理基础。二是行政执法人员缺乏服务理念、文明理念，认为行政权是用来治民的，认为自己是管理的一方，而行政相对人是被管理的一方，在行政执法中多采用命令、强制的手段，执法方式粗暴、简单；而较少采用柔性的非权力手段，如行政指导、行政合同、行政奖励等。三是行政执法人员缺乏程序理念，不严格遵守法定程序规则，在执法过程中不听取行政相对人的陈述、申辩，不说明理由，不告知权利，滥用行政自由裁量权，执法随意化的情况比较常见。
（二）法律认识阻滞因素
法律认识阻滞因素是指行政主体及其行政执法人员对国家法律规范的掌握、感悟、运用程度低而成为行政法治实现的阻滞因素。行政执法实际上是把行政法律规范与具体行政事态相结合的一个复杂推理过程。行政主体及其行政执法人员在行为过程中必须对法律作出正确判断，对法律的认识与对具体行政事态的判断尽可能到达一致才能正确适用法律。行政主体及其执法人员的法律认识决定着行政职权的行使状况，决定着行政执法的质量。在我国行政执法人员队伍中，执法人员的法律素质参差次不齐，有的执法人员可能非常熟悉相关的法律制度，有的执法人员可能对法律一知半解，执法能力、法律素质总体上还不算很高。错误的法律认识就会导致行政职权的错误行使。其一，不能正确理解法律原则和法律规则之间的联系。法律原则和规则都调整着行政法关系，行政执法人员在执法过程中既要适用法律原则，又要适用用法律规则。适用法律原则还是适用法律规则，行政执法人员要遵循一定的标准选择，即对于羁束行政行为，行政主体及执法人员应该严格执行法律规则；对于自由裁量行为，由于法律规则赋予行政主体在种类、范围、幅度上较大的选择权，行政主体及执法人员应该在法律原则的指导下作合法合理的执法行为，使自由裁量权得到适度行使。遇到突发情况，如行政管理秩序与行政相对人的生命权冲突的时候，行政主体及其执法人员应该遵循法律原则和精神执法，而不是机械地适用法律规则。其二，不知道法律规范冲突规则。我国的立法主体是多元的，因而我国行政法律渊源也是多元的而且效力是多层级的。我国法律规范也会出现冲突的情况，解决问题的一般冲突规则是上位法优于下位法，新法优于旧法，特殊规定优于一般规定。行政执法人员不了解冲突规则，往往偏向于选择更具操作性的规则、行政机关制定的规则。例如行政法治原则要求执法人员在选择执法依据时应当遵循自上而下的逻辑，即法律→行政法规→地方性法规→规章→行政规范性文件→工作文件等其他规范性文件，但执法人员事实上往往反其道而行，按照领导指示→本部门红头文件→行政规范性文件→规章→地方性法规→行政法规→法律的先后顺序选择执法依据。其三，不知道法律规范的生效时间。在实践中表现为行政执法人员适用已经失效的规范或者适用还没有生效的规范。其四，行政法典选择错误。在实践中表现为本该适用某部规范，而行政执法人员却选择了另外一部规范。其五，行政法条款项选择错误。行政法典是由若干条款项组成的整体，行政执法人可能选对了某行政法典，但有可能由于认识错误而适用了错误的条款项。
（三）行政执法监督不力阻滞因素
根据行政执法监督主体的不同，行政执法监督可以分为权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督。权力机关对行政机关的监督比较宏观，涉及行政执法监督主要是采取执法检查的监督方式。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，权力机关监督行政执法的主要形式是各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府研究处理。人民政府应当就研究处理情况向常务委员会提出报告。必要时，常务委员会还可以组织跟踪检查。常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。但是在实践中由于执法检查没有与其他监督手段有效结合运用，惩戒手段不过硬，导致执法检查发现问题后，交办意见得到满意的处理和答复的不多，执法检查的效果不明显。