浅析行政滥用职权司法审查的界限与深度
[摘要]《中华人民共和国行政诉讼法》将滥用职权作为法院撤销被诉具体行政行为的法定理由，为防止行政权行使的肆意提供了司法保障，但是在我国当下的现实中，无论是行政法理论还是实务中，都对“滥用职权”的认识存在纷争。本文试根据行政权与司法权之间的分权制衡，界定滥用职权司法审查的界限与深度，以期明晰在司法审查中法官需要把握的适用标准。
[关键词]滥用职权；司法审查；自由裁量权
[中图分类号]D924.394 [文献标识码]A [文章编号]1008－4738(2012)01－0031－04
我国《行政诉讼法》中明确规定：滥用职权是法院撤销具体行政行为的法定理由之一。在行政权不断扩张的今天，该规定的内容为防止行政权行使的肆意提供了司法保障。但是在我国当下的现实中，行政法学界对“滥用职权”的内涵与表现形式等基础理论研究依然存在较大的争议，相对一致的学说理论没有形成；法律规定和司法解释也没有对“滥用职权”进行准确定位；进而导致在司法审判中，法官对“滥用职权”的标准难于把握，不能、不愿也不敢适用“滥用职权”而撤销行政行为，相反却大多采取“转化”等方式处理裁量中出现的违法行政行为，逐渐将“滥用职权”的司法审查“束之高阁”，最后进入了一种恶性循环：基础理论研究薄弱——法官司法实践回避一实践案例稀少——理论研究缺乏现实基础——基础理论研究薄弱……这种恶性循环将会最终导致司法权与行政权之间的失衡，影响法治社会的发展与人权的保障。
本文中，笔者试根据行政权与司法权之间的分权制衡，界定滥用职权司法审查的界限与深度，以期明晰在司法审查中法官需要把握的适用标准。
一、“滥用职权”司法审查的困境与原因分析
(一)滥用职权司法审查的困境
我国《行政诉讼法》自实施以来已经十一年有余，在众多的案例实践中，据有关学者的统计，发现在已判决的案件理由中应用“滥用职权”作为撤销理由的数量极少，所占行政机关败诉案件总数比例极低，统计数据显示，1992年至1999年，《人民法院案例选》中选录的270个案例中，行政机关败诉为182件，在判决中明确适用滥用职权标准的只有6个，占败诉案例的3.85％；2001年至2004年广州市中级人民法院共审结行政案件1727件，行政机关败诉713件，其中因滥用职权被撤销具体行政行为的有53件，仅占败诉案件总数的7％；2005年至2009年，重庆市第二中级人民法院审结行政案件627件，行政机关败诉84件，但其中没有一件是因滥用职权而被撤销具体行政行为的。
之所以适用滥用职权的判例少，并不是因为现实中行政机关滥用职权的情况少，相反，在现实执法过程中普遍存在的行政机关滥用职权现象历来被国人诟病，以上这些现象只能够说明法官在司法实践中规避了应当适用滥用职权的法律条文。
在行政诉讼实践中，法官却并不适用“滥用职权”的理由而撤销行政行为，而大多采用了一种“转换”策略而规避滥用职权在判决中的适用，相反在判决书之外，通过案例评析等形式来以滥用职权评判具体行政行为。
以上这些现象构成了我国在“滥用职权”司法审查上的一大困境：立法中规定司法机关可以适用滥用职权而撤销具体行政行为，并且也大量存在着行政机关“滥用职权”的现实案例，但是法院的审判人员却选择其他的一些违法理由去判定行政行为违法，滥用职权的审查标准被审判人员规避，逐渐导致立法条文被虚置，对现实有重大意义的法律规定最终却逐渐被“束之高阁”。
(二)滥用职权司法困境的原因分析
关于为什么会产生这种困境，笔者认为有以下原因：
1.立法上规定的不明晰
在行政法领域的立法中，并没有对滥用职权的明晰界定，这使得法官缺乏相应的指引，特别是在成文法的中国，不确定的法律概念让行政法官难以把握，缺乏立法的明确指引，司法权与行政权在博弈过程中，司法权倾向于适用更加明确的违法行政条件，例如主要证据不足、适用法律、错误违反法定程序等。
2.对“滥用职权”与“合理性审查”的联系误解
《行政诉讼法》第五条明确规定，排斥司法权对行政合理性的审查。它作为一项基本原则贯穿整个行政诉讼法领域，而不少数人认为“滥用职权”就是对合理性进行审查，滥用职权的规定是和行政诉讼合法性审查相违背的，如果法官在判决书中认定“滥用职权”而撤销行政行为，可能就会减弱判决的说服力，所以司法实践中就会出现规避滥用职权而适用其他理由的现象。
这是人们在滥用职权和“合理性审查”上的一大误区所致，滥用职权的司法审查并不等于合理性审查，这在下文将有详尽的论述。
3.司法不能承受之重
社会对滥用职权适用存在困境的认识，从侧面反映出社会对司法赋予了过高的期望，希望通过司法这种外部监督审查的方式去解决一切问题，但是我们不得不承认：司法并非万能，司法也有其不能承受之重。
对于现实中大量存在的行政滥用职权问题，国家确实需要对其进行规制，但是对滥用职权的抑制需要使用全方位的手段，而非仅仅是依靠司法上的“单兵突进”可以完全解决的。
二、区分“滥用职权”在行政法学和诉讼实践中的界限
在我们已有的认识范围内，要正确的界定“滥用职权”的内涵与表现形式等内容，单纯地去给予一个面面俱到的标准，恐怕依然会像以前的学者一样，陷入无尽地争论中，最终还是对司法实践无意。所以笔者试图站在行政法学的整体构建上，界定“滥用职权”的司法审查界限。
(一)行政法学和诉讼法学的固有差异
行政法学与行政诉讼法一般是在一个构架下进行探讨，将司法诉讼作为一项行政救济方式进行研究，“无救济即无权利”，作为一种救济方式而纳入整个行政法学体系，两者研究的总体目标相同：都在于控权，控制行政权，防止其肆意使用，但是两者在同一目标下研究，并不等于要求有些概念的内涵完全一致。具体来说两者之间存在的固有差异包括：
1.控权范围不同
整个行政法学的目标都在于控制行政权，防止行政权的肆意，对于行政权行使过程中，不管是外部行政行为还是内部行政行为，具体行政行为还是抽象行政行为等都在其研究的视野之下。而在行政诉讼法视野之下，则相对范围要小一些，它只去关注外部行政行为，具体行政行为等行政权的行使。
2.考量内容不同
行政法学对行政行为的考量包括合法性与合理性问题，它要保证行政权的行使满足实质法治的要求；但行政诉讼法则只考量行政行为的合法性问题，站在一种外部监督的角度上去审视行政权的行使，这也是分权理论的应有之义。
3.控权手段不同
行政法学研究视域下，对行政权的控制是全方位、多手段的，除了通过司法权的外部监督纠偏以外，还包括设置行政裁量基准，正当行政程序等手段来防止行政权的肆意，更进一步来说行政诉讼只是众多控权手段中的一种，当然，它是相对比较重要的