【摘要】近年来，我国提出“最佳行政”概念，要求行政行为达到最佳效果，符合行政活动的目的和初衷。实践之中，“最佳行政”的构建始终未能达到社会满意。鉴于此，只有构建多元主体参与机制，注重主客观行政法并重，推进最佳二维结构互动，关注行政行为与环境融合，才能实现行政行为的最大效能。
【关键词】“最佳行政” 合法性 最佳性 【中图分类号】D82 【文献标识码】A
一直以来，我国行政法律体系以“控制论”为基础，以“依法执政”作为行政行为的指导思想，以“合法性”判断行政行为质量，并形成相应的行政法律体系。但是，随着社会的发展和进步，传统行政行为标准遭受冲击，“最佳行政”理论应运而生，“最佳行政”要求行政行为必须能够达到最佳效果，创造最大效能，以“最佳性”取代“合法性”，实现对行政行为质量的重新评判。
“最佳行政”是一项原则，也是一个标准
“最佳行政”是指在行政法上行政行为能够达到最适合、最恰当、最符合目的的行政状态。任何活动都存在最佳点，行政活动也同样如此，只有达到行政最佳点，才能确保行政法律和行政行为最为适合。“最佳行政”是一项原则，也是一个标准。从原则角度来看，“最佳行政”要求不断提高行政行为的质量，任何行政活动都要无限逼近最佳行政行为；从标准角度来看，“最佳行政”与合法性标准对应，是行政行为最高标准。
“最佳行政”在秩序行政和公共服务两个领域中，表现形式存在一定的差异。秩序行政中“最佳行政”的表现：在秩序行政活动中一般有两种情况，一是行政活动仅涉及行政相对人，并且只涉及处罚的轻重缓急。在此种情况下，社会公众违反了行政法规，应对其采取一定的强制措施，在处罚的过程中，行政主体需要出于目的考量，选择适合的行政处罚方式，消除该行为的社会危害性。此时，“最佳行政”理念认为能不采取强制措施就尽量不采取，能利用较轻的惩罚达到目的就不应适用重的。比如行政相对人违反交通法规，在公路上超速行驶，该行为仅涉及处罚的轻重缓急，如果通过警告方式能够达到行政目的，就不应采取扣分、罚款等方式处理。二是面临私益与公益冲突。行政相对人的行为既损害了社会公共利益，又侵犯了他人的合法权益，“最佳行政”在处理时既要考虑对公共利益或他人利益的弥补，又要考虑到行为人的过错程度。
公共服务中“最佳行政”的表现：在公共服务领域，“最佳行政”始终追求“没有最好只有更好”，在公共服务领域，法律法规往往仅规定公共服务的底线，而“最佳行政”必须要高于底线，最大限度为社会公众提供优质服务。
“最佳行政”的标准与条件
司法实践中，判断是否是“最佳行政”主要由行政主体完成，无论是从标准，还是原则角度来看，“最佳行政”判断需要从行政主体出发，即便不同的行政主体在能力、认知和价值上存在差异，但并不妨碍行政主体对“最佳行政”的追求。但是，“最佳行政”的判断标准源自法律，应以法律作为最终的判断依据，这里的法律即包含行政法规，又囊括立法精神，也包含法律适用和司法解释，行政主体在行使法律权力时，必须本着立法精神和法律原则进行判断，必须符合法律法规要求。
社会公众对国家行使行政权利、行政主体表现会作出基本判断，此判断会对国家行政主体产生一定影响，甚至会影响行政主体的更换和变动。在现代社会，“最佳行政”的客观条件是民主政治和法治社会，只有社会公众能够参与对行政主体的评价，并基于社会公众的意识对行政主体进行正确选择，才能激励行政主体实现“最佳行政”。因此，“最佳行政”存在的客观前提是民主、法治国家，非民主、法治国家不存在评判标准，也就不存在“最佳行政”理念。
“最佳行政”有其内生动力。“最佳行政”的实现需要激励机制，只有通过不断地激励行政主体，才能促进行政主体的进步和发展。行政主体合法性是行政的最低标准，行政主体满意度是行政的高标准，行政主体需要通过不断的完善，让社会公众对行政主体持满意态度。基于满意度要求，行政主体内部需要建立完善的考核机制和奖惩措施，通过科学的评价体系，确保行政主体得到回报，区分不同能力、不同态度的行政主体，逐渐形成“最佳行政”机制。
“最佳行政”是一个综合评价。“最佳行政”评价依据具有位阶性，对简单的行政行为可以直接以法律作为评价标准，如果法律之间存在冲突，可以上升至法律原则、法律目的等，对复杂的行政行为则需要利用内心态度和价值准则予以评价。鉴于法律始终滞后于社会发展，行政主体不能事事依赖法律，法律作为一种信仰，行政主体需要将其置于内心，即便无法达到“最佳行政”标准，但依然保持良好的态度，不断追求“最佳行政”。
“最佳行政”的构建与发展
构建多元主体参与机制。一直以来，我国都注重行政体制改革，不断向“最佳行政”方向发展。政企分开、事业单位分类、行政机构改革都意味着我国行政体系的发展与创新。在新时期，构建多元主体参与机制是行政改革的重点，要打破行政权与公民权的单一结构平衡，逐渐开展行政主体、行政相对人、利害关系人、社会公众、媒体等合作共治局面。在多元主体参与机制影响下，行政法将传统的组织、法人、公众合并考察，形成“公共行政组织形态库”，从而为行政主体采取正确行政决策提供更多参考。
注重主客观行政法并重。傳统行政法都是以行政决定为主要规范对象，以回避和听取意见等对抗程序为主要制度构造，这些都归属于主观行政法范畴。但是，随着社会的发展和进步，行政法不能仅仅以防御性概念理解国家，必须面对多面利害关系冲突。此时，主观行政法发挥的作用就相对有限，必须利用客观行政法加以调整，行政法应通过科学的制度设计，将行政决策纳入到法治轨道范畴，以提升客观行政法在现代行政法体系的比重，在相互对立的价值中寻求平衡点。
推进最佳二维结构互动。合法性和最佳性是“最佳行政”的构成关键，合法性能够确定行政活动的边界，规范行政权力的行使，保障行政相对人的合法权益；最佳性则是致力于提高行政效能，实现行政关系中各方利益的平衡，确保实现更佳的行政效果。一直以来，我国行政立法和实践仅关注合法性，在现代社会中，必须推进合法性与最佳性的二维结构互动。当行政主体存在违法时，就需要利用合法性予以审查，当行政主体行为合法时，就需要考量行政主体行为的简易性、经济性、灵活性，确保能够最大化实现行政目的。此外，要不断结合合法性与最佳性，促进行政行为不断完善，形成“最佳方案”，提高行政行为的效能。
关注行政行为与环境融合。真正“最佳行政”应确保行政参与各方能够互动协商，形成友好型的行政环境。“最佳行政”的构建与发展，必须要关注行政行为与行政环境融合，完善社会公众参与行政，通过社会公众的有效参与，形成“微观民主”，促进国家“宏观民主”的建设。同时，重新界定社会环境下的行政责任，传统的责任评价已经不能适应风险社会中社会公众的需求，要建立与国家责任理念相匹配的最佳责任保障。此外，行政法根本在于提高行政效能，要关注行政活动的成本，对行政行为进行效益分析，确保行政活动的组织、手段、程序能够符合行政最佳效能。
（作者为黑龙江大学法学院副教授）