人大制度建设是一个持续不断的探索过程
地方人大是人民代表大会制度的组成部分，发挥好地方人大的职能作用，对完善我国人民代表大会制度和社会主义民主法治是非常重要的。自1979年地方人大设立常委会，30年来地方人大及其常委会从恢复及创建到逐渐发展完善，始终在摸索、实践、总结、规范。“从某种意义上说，人民代表大会制度的完善实际上就是在既有的制度框架下，通过持续的设定、治理技术的应用来使文字表述的制度成为现实运行的制度，实现制度设计的目标，达到良好治理的目的。”[1]地方人大制度建设和创新，正是通过一些制度、机制的建立和完善，努力把宪法法律规定的职能在实践中真正发挥出来，从而使文本中的权力在现实中得到实现。无论是地方立法还是对“一府两院”的监督，地方人大进行了持续不断的探索创新，创造了很多有意义的制度和技术、方法。梳理和总结30年来地方人大制度和法治建设的历史过程及其丰富实践，特别是对一些较典型的“制度创新”及其成败得失做些探究，对于我国社会主义民主法制建设可提供一些有益的经验和启示。
1.地方人大设立常委会，是我国民主法治、人大制度和政权建设的重大举措。现行法制赋予地方人大诸多重大职能，但实现地方人大的法定职能却是一个长期的过程。
随着十一届三中全会工作重心的转移，民主法制建设和国家领导制度的改革提上议事日程。1979年7月1日，五届全国人大通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律，对地方政权组织和选举制度作了一些重要改革。最重要的是在县级以上地方各级人大设立常委会，直接选举扩大到县一级，并扩大了选民和代表的提名权，普遍实行差额选举等。这是我国政治制度和地方政权建设的一项重大改革，是改进和完善我国人民代表大会这个根本政治制度的重大措施，对于加强社会主义民主与法制，将起重要作用[2]。1979年下半年，在全国66个县、自治县、不设区的市和市辖区进行了直接选举的试点工作。第一批县级人大常委会就在当年直接选举试点中正式产生。1980年底全国各省、自治区、直辖市，以及设区的市、自治州人大常委会全部建立起来。至1981年底,全国2765个县级行政区都建立起了人大常委会[3]。从此，地方人大工作和法治建设步入了一个新的历史时期。
但是，社会主义初级阶段的政治制度和法律制度，很多方面是不成熟或不完全的。虽然确立了通过人民代表大会实现人民当家作主的政治制度，在法律上赋予了地方人大及其常委会在地方政权体系中的核心地位及许多重要职权，但如何发挥出这种重要职能，仍然需要更具体的便于操作的规范，否则某些原则和“法定职能”只是写在文本上而不是体现在现实中。而如何通过法律和制度建设，发挥好人民代表大会的作用、实现人民民主，没有多少先例和经验，尤其是设立地方人大常委会是一个新的实践，在开始设计制度或制定法律时，更多时候是原则性的和粗线条的。因为缺乏典型的具体经验，法律只能定得概括一些，以便在以后的实践中逐步加以补充[4]。对于这些比较原则和比较概括的法律规定，需要地方政权机关根据地方实际及实践经验给予细化和具体落实。实践中新问题、新事物不断出现，而短期内又无法从法律上加以规范，所以只能具体问题具体分析，边实践、边摸索、边总结，找出规律性的东西，提出解决问题的办法[5]。正因为这样，地方法治建设和人大制度才有了创新的必要和较大的创新空间。
现行法律和体制为地方人大的创新预留了很大的空间，并不意味着地方人大在这个空间立马就有巨大的作为，也不意味着地方人大在这个空间的作为就会产生理想的绩效。邓小平同志反复强调，民主法制建设不能用大跃进的办法，不能用“大鸣大放”的做法，一定要有步骤有领导。这就是说，地方法治建设和地方人大的探索创新也只能是一个长期的过程。30年地方人大法制建设和制度创新，本质上就是使这些法律文本上的原则和职能，更好地在现实中体现和发挥出来。
2.第一个十年：地方人大常委会从开始组建到逐步规范，地方法制建设在探索、创新中发展并取得重要成效。
地方人大常委会开始组建的两三年时间，主要是进行自身建设。地方人大边学习、边工作、边总结，在摸索中前进。从1979年11月新疆维吾尔自治区人大常委会通过了关于加强集市贸易管理的布告等3件地方性法规，地方人大开始尝试性地进行地方立法。到1982年9月，报送全国人大常委会备案的地方性法规共计355件[6]。彭真同志在1980年4月和1981年3月的两次讲话，对于初创时期地方人大常委会的建设和工作起到十分重要的推动作用。县级以上地方各级人大常委会也从实际出发，创造性地把工作开展起来。
从新宪法颁布到党的十三大，地方人大的工作处在一个大转变的过程中[7]。地方人大常委会创新制度机制，努力发挥职能作用，工作成效越来越显著。彭真同志在1984年1月和3月的谈话和此后多次的讲话，对人民代表大会制度的性质和作用、党和人大的关系、人大的地位、人大的职权等方面做了阐述，进一步理清了地方人大制度建设和工作思路，激发了地方人大及人大工作者的探索创新的信心。
这一时期的地方立法数量比较有限，但是地方立法程序正逐步规范。省级人大常委会大都颁布了关于制定地方性法规的程序规定，有立法权的地方人大常委会制定出台了一系列行使人大职权的规则规定，也制定了一批以经济和行政管理法规为主的地方性法规。
地方人大常委会积极探索有效行使职权特别是监督权的途径和措施，制度创新和工作创新逐渐活跃起来，地方人大工作出现蓬勃发展的局面。1982年黑龙江省肇源县首次采用“代表评议”，组织人大代表评议“一府两院”干部，随后“评议”很快在全国各地普遍开展起来；到上世纪80年代中后期，代表评议逐渐演变为“述职评议”，评议对象为人大常委会任命的政府及其部门和“两院”负责人；1983年沈阳市人大常委会开始进行执法检查，至80年代后期，执法检查被各地方人大普遍采用；80年代中期对司法案件的“个案监督”开始出现，后来陆续在各地人大常委会使用；80年代中期吉林一些市县区开始使用“审议意见书”，80年代末广东一些市县开始使用“法律监督书”；1986年之后，河北部分县市人大常委会推行“执法责任制”，1988年后，吉林省和河北一些地方推行“错案责任追究制”，“两制”也成为地方人大常委会新的监督方式[8]。这些探索为地方人大制度建设积累了经验，至少在当时有助于把地方人大常委会的法律职权落到实处，但由于回避了宪法法律已经明确规定的监督手段和监督方式，程序也不规范，也受到诸多质疑。
3.第二个十年：地方人大工作进一步规范化、制度化。围绕经济建设中心加强地方立法，人大常委会自身不断充实和加强。
建立社会主义市场经济体制和依法治国方略的实施，促进了地方人大进一步的探索实践。地方立法特别是经济立法进入了“快车道”，制定了一系列适应社会主义市场经济发展的法律和法规，至上个世纪末，地方立法的数量超过7000件，这为经济快速发展提供了必要的法制基础。地方人大在监督制度和机制建设方面，更加积极地进行探索和实践，加强了执法和司法监督工作，常委会自身建设和地方法制建设取得了大的进展。地方人大创造的那些“新”的监督方式法律化、规范化的趋势比较明显。执法检查成为县级以上人大常委会监督法律实施情况的普遍形式，“两评”、“两制”、个案监督、监督法律文书也被各地人大进一步实践、总结，并进行法制化、规范化、程序化的探索和努力。许多省级人大常委会相继制定了关于执法检查、代表评议和述职评议，以至个案监督、监督法律文书、执法责任制和错案责任追究制等方面的条例或规定[9]。