收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置
摘要：利率、汇率、信贷、资本市场定价机制等金融政策工具具有强大的收入分配功能，但金融法的价值取向与思维模式遮蔽了人们对这一功能的认识。纠偏金融政策工具收入分配功能在我国的异化，需要对信贷权、融资权和财产权进行权利配置，对不同效力的法律规范进行组合配置，并需要在具体制度设计方面取消存款利率管制、将央行的居民储蓄管理功能与货币政策实施功能分离、拓展小额信贷与微型金融的融资渠道、打造公开透明和市场化的资本市场定价机制。
关键词：收入分配改革；金融政策工具；权利配置；组合配置
中图分类号：DF438文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.07
处于社会转型时期的中国，贫富悬殊、两极分化、社会断裂、权利失衡等社会问题似乎一夜间全部汹涌而至，我们已经别无选择地走进了一个问题丛生和风险重重的开放社会。经济法素有“求经世之道、思济民之法”的价值秉性，属于典型的利益再分配之法，在消弭利益冲突、促进公平分配、保障社会和谐方面具有不可替代的制度功能。但在面对收入分配改革这一时代难题时，经济法学界多是从财税法的视角寻求化解之道，极少有学者从金融法的角度思考因应之策。本文拟从金融法的立场来审视和检讨金融政策工具的收入分配功能及其在中国的异化，更新和修正金融政策工具法律配置的理念、方法与制度，旨在为收入分配改革提供有别于传统知识谱系的新思路。
一、金融政策工具：被忽视的收入分配改革关键词收入分配属于典型的复杂性问题，需要宪法、行政法、民商法、劳动和社会保障法、经济法等多重法律部门的综合调整。在经济法的语境中，无论是市场规制法还是宏观调控法，都具有一定的收入分配调整功能。如市场规制法中的竞争规制有助于消除收入分配的负外部效应，消费规制有助于矫正收入分配中的信息偏在，宏观调控中的计划调控涉及投资在多个领域的分配，产业政策调控涉及财富在众多产业中的重新配置，因此有学者认为经济法就是一种利益资源和权利的再分配之法[1]。尽管经济法的利益再分配功能已经得到普遍认同，但并不意味着经济法的二级部门法的收入分配调整功能可以等量齐观，它们实际上是迥然有别的，其中，财税法与金融法被认为在破解收入分配难题方面发挥着关键和主导作用。财税法综合运用投融资、转移支付、税收等财税政策工具对分配结构进行优化和调整，在维护分配秩序、实现分配正义方面发挥着关键作用，财税政策工具的收入分配功能也得到了官方和社会公众的充分肯认，受到理论界与实务界的高度关注，相关研究成果不胜枚举。代表性研究成果如： 张守文. 分配结构的财税法调整[J].中国法学， 2011， （5）：19-31； 刘剑文. 收入分配改革与财税法制创新[J].中国法学， 2011， （5）：44-56.如果说财税法主要涉及国家与国民之间的财富分配，金融法则主要涉及国民与国民之间的财富分配，无论是货币发行、利率调整、资产定价，还是证券交易、信贷投放、汇率变动，均或多或少地涉及国民财富的流转和分配。然而，在学界颇为吊诡的一个现象是：金融法与收入分配的关系长期以来显得扑朔迷离，利率、汇率、资本市场定价机制等金融政策工具的收入分配功能未得到应有的提炼和揭示，这方面有深度的研究成果极为匮乏和单薄。与此相对应，国务院2013年批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》将再分配调节机制的“主要手段”定位于税收、社会保障和转移支付，对财税政策工具进行了不厌其烦的制度设计性规定，却对金融政策工具的再分配调节功能只字未提。这难免让人追问：金融政策工具难道在收入分配改革中可有可无？政策制定者是有意而为还是无心之过？如何发掘金融法被遗忘的知识传统？如何回归金融法的常识进而“从常识走向共识”？在收入分配改革的恢宏社会背景下，我们不能对金融法的利益再分配功能充耳不闻，更不能对金融政策工具的收入分配调整功能视而不见，这就需要拨开遮蔽真实的迷雾，寻找金融政策工具这一收入分配改革关键词遭到忽视的法律诱因。
现代法学李安安：收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置任何政策工具的制定总会有特定的政策意图，这种政策意图直接限定了政策工具的价值取向与作用空间。在训诂意义上，金融就是资金融通，即由资金融通的工具、机构、市场和制度等构成要素相互作用而构成的有机系统[2]，其实质是以货币为对象进行的信用交易活动。资金融通必须以安全为前提，以效率为保障，金融政策工具的设定与运行不能脱离这一基本的逻辑前提。以央行的货币政策工具为例，无论是货币政策工具的多重目标论（认为货币政策目标包括物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡等），还是单一目标论（认为货币政策目标是稳定货币币值），莫不是对安全和效率的强调。作为对金融政策工具进行确认的法律规范，金融法在价值取向方面同样是以效率和安全为中心而进行制度展开的，它强调的是货币供应的有效性、信贷流向的畅通性和国民经济运行的稳健性。如《商业银行法》明确将商业银行的业务经营原则限定为安全性原则、流动性原则和营利性原则，其对公平性价值的关注严重不足，直接弱化了利率和信贷两种金融政策工具的收入分配功能。事实上，整个金融法在价值范式方面都是以安全与效率为中心进行建构的，因为通过考察金融法治乱循环的发展史，不难发现立法者总是在金融效率与金融安全之间进行徘徊，不是强化安全就是放松管制，不是加强监管就是推行金融自由化。由此可以看出，金融法价值目标体系的演变过程就是一个在钢丝上行走并寻求平衡的过程：钢丝的一边是金融效率，另一边则是金融安全。然而，达致“钢丝上的平衡”绝非易事，因为这种平衡既要确保金融效率与金融安全形成有序的“范式竞争”，促进它们之间的适时替代与良性互动，又能提升金融法制的规范弹性与应有活力。正是由于这种平衡不易达成，金融法的价值目标时常陷入“安全至上”或“效率优先”的观念误区，金融法的制度设计也难免偏离金融公平的价值轨道，陷入“行政主导、营利至上、管制中心”的制度窠臼[3]。置于金融效率与金融安全的价值立场下，金融法的经济性功能凸显而社会性功能式微，金融政策工具相应地只关注金融效率的提升和金融秩序的维护，而不关注社会财富分配的调节与金融资源配置的优化。在社会转型的时代背景下，金融政策工具对安全或效率的过度吹捧和对公平的严重漠视，成为贫富悬殊、两极分化等分配问题潜滋暗长的一个重要诱因，进而导致社会陷入断裂与失衡的“现代化陷阱”之中难以自拔。