基层人民银行行政执法法律风险的表现及对策
摘 要：在大力推进依法行政的同时，由于主客观多种原因，人民银行系统特别是基层人民银行在行政执法中还面临着一些法律风险。本文从行政执法风险的概念入手，归纳了基层人民银行行政执法法律风险的四种表现形式，提出了防范基层人民银行行政执法法律风险的建议。
关键词：行政执法；法律风险；人民银行
中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2012（5）-0085-05
近年来，中国人民银行及其分支机构按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的目标和要求，不断完善行政执法的制度体制机制，严格规范行使法律授予的执法权力，促进了中央银行职责的高效履行。但是，由于部分法律制度的不健全、执法人员在操作上的不规范、以及个别人员素质不高等主客观原因，基层人民银行在行政执法过程中仍然面临许多法律风险。笔者在充分调研和多年关注的基础上，对基层人民银行行政执法存在的法律风险点进行了梳理归纳，分析了产生风险的原因，有针对性地提出了防范和化解风险的政策建议和对策。
一、行政执法及其法律风险的界定
对于行政执法有广义和狭义两种理解。广义的行政执法指行政机关执行法律（此处指广义的法律，包括法律、行政法规、规章等法律规范），依法进行社会管理和服务的全部活动；狭义的行政执法指行政主体依照法律法规规章规定的职责、权限和程序，针对特定的行政相对人和特定事项处理行政事务，并直接影响行政相对人的权利义务的行为。本文采用狭义的理解，将行政执法界定为人民银行在履职过程中对行政相对人作出的行政处罚、行政许可、行政调查、行政复议等具体行政行为。
对于风险，也有两种理解，一种认为风险即为后果的不确定性；另一种理解为，一定的行为做出后产生负面结果的可能性。从指导实践的实际效用和通常的语境来分析，笔者认为第二种理解更符合人们对风险进行研究和探讨的本意。因此，笔者将基层人民银行的行政执法法律风险界定为：由于基层人民银行的行政执法行为而导致人民银行遭受法律上的不利后果的可能性，比如引发的行政争议、行政复议、行政诉讼等。
二、基层人民银行行政执法法律风险的表现
通过对各类执法行为和出现的执法纠纷的分析，笔者将人民银行执法中的法律风险大致分为四类，即制度风险、操作风险、人员风险、体制风险。
（一）制度风险
1、制度缺失。举两例加以说明：一是履行金融统计职责缺乏完整充分的法律依据。根据国务院关于人民银行的“三定”方案，人民银行负有制定和组织实施金融业综合统计制度，负责数据汇总和宏观经济分析与预测，统一编制全国金融统计数据、报表，并按国家有关规定予以公布的职责。《中国人民银行法》也规定“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”。但该法只有银行业金融机构向人民银行报送有关统计报表和资料的强制性规定，对其他金融行业以及企业和个人没有刚性要求，从而很难保证人民银行从证券业、保险业和其他行业及时、完整、准确获得所需的统计资料，使得目前开展频繁的各类专项调查活动在推进过程中遇到一些阻力和困难。
二是人民银行对部分人民币违法行为没有处罚权。人民银行虽然具有与人民币管理相关的行政许可权、监督管理权和大部分的行政处罚权，但《人民币管理条例》第四十四条规定，对于非法买卖流通人民币、非法装帧和经营流通人民币以及制作、仿制、买卖人民币图样等三类违法行为由工商行政管理机关和其他行政执法机关实施行政处罚；而这并不是工商行政管理等其他行政机关的主要业务，他们对处罚上述三类违法行为缺乏主动性和积极性，通常都是由人民银行主动登门邀请工商部门进行联合执法行动，才能有所推进。这种行政许可权、监督管理权与部分行政处罚权相分离的情况使人民银行对人民币管理工作受到影响。还有，当金融机构出现不能满足社会公众合理的券别调剂要求、金融机构缴存款质量差、流通券与残损券相互夹带等违规现象时，人民银行只能采取通报、限期整改的方式要求金融机构予以纠正，《人民币管理条例》及其他部门规章、规范性文件没有对此处罚的条款，导致屡查屡犯的情况时有发生。
2、制度滞后。比如1988年制定颁布的《现金管理暂行条例》，已经暂行了20余年，明显滞后于经济金融的发展。一是管理主体发生变化。该《条例》中明确了中国人民银行是现金管理的主管机关，开户银行是现金管理的具体实施者，赋有对开户单位收支、使用现金进行监督管理的职责，但随着金融体制改革，各开户银行已成为以追求最大利润作为经营目标的金融企业，再由开户银行实施管理和处罚的在法理上有冲突。同时，出于自身业务发展和竞争需要，开户银行往往把方便的现金支付作为竞争的一种“服务手段”，缺乏进行积极管理的内在动力。二是现金使用范围条款涵盖面窄，该《条例》第五条规定在8种情况下使用现金，难以适应目前种类繁多的经济往来结算需要，导致单位和个人不得不借用多种名义套取现金。三是结算起点低，该《条例》根据当时情况规定结算起点1000元，至今没有进行调整，已不能满足当前大额现金支付的需要。四是法律责任条款不完善、操作性不强，《条例》中“法律责任”条款对开户银行不履行职责应承担的责任和应给予的罚则过于原则化，如在1999年发布的《金融违法行为处罚办法》第十九条中，对单位或者个人超限额提取现金行为的处罚作了明确规定，但《条例》中有关超限额的处罚不明确，使处罚缺乏可操作性。五是不适应日益现代化、科技化的现金结算方式，在自动取款机提取现金游离于现金管理制度之外，形成制度上的漏洞。
1983年制定颁布的《金银管理条例》也已经实施了26年，26年来我国黄金市场的体制已发生了根本性的变化，有些条款已经过时，可以说该《条例》更多地表现为和市场发展本身背道而驰。比如，第三条规定：国家对金银实行统一管理、统购统配的政策，而在2001 年，“统一管理、统购统配的政策”就被宣布停止。又比如，第四条规定了中国人民银行“会同国家有关主管机关审批经营（包括加工、销售）金银制品”， 而该审批制也已经被核准制取代（依据是中国人民银行等三部委2001年10月31日下发的《关于规范黄金制品零售市场有关问题的通知》） 。黄金市场越来越多市场化，人民银行作为黄金市场主管部门的行政管理职能也发生了转变，但《条例》一直没有修订，执法部门仅仅以部门规章和规范性文件来作为执法依据，位阶过低，而且在内容上大大突破了上位法，成为依法行政中的一个不正常的现象。