我国土壤污染防治的立法构想
摘 要：土壤污染的特殊性决定土壤污染防治具有预防和整治双重目标。构建我国的土壤污染防治法律体系，应选择预防与整治分别立法的模式。一方面要完善与土壤污染预防相关的立法，当前最为亟需的是农药、化肥安全立法；另一方面应制定一部单独的《土壤污染整治法》。
关键词：土壤污染；预防；整治；立法模式
中图分类号：D920.0
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2007)04-0074-05
土壤污染已成为中国最严重的环境问题之一①。鉴于我国土壤污染的严峻形势，在全国人大代表的多次建议下，土壤污染防治立法已提上议事日程。土壤污染防治的紧迫性和复杂性，决定了应当尽快构建和完善我国的土壤污染防治法律体系。
一、土壤污染及现行土壤污染防治立法
(一)土壤污染
土壤染污指人类活动产生的污染物进入土壤并积累到一定程度，引起土壤环境质量恶化，对生物、水体、空气或(和)人体健康产生危害的现象(这种恶化现象通过对各种受体的危害而体现)[1](P87-88) 。
因土壤相对固定的自然属性，土壤污染具有很强的累积性。污染物质进入土壤之后，易于在土壤中留存，一般很难去除。污染土壤可以通过食入、吸入以及皮肤接触和吸收直接危害人体健康，还可通过影响水环境、大气环境来间接影响人类健康[2](P93－95)。尤为严重的是，污染土壤对生长在其中的农作物造成污染，并随这些农作物及其制成品的流转，造成广泛的食品安全问题。大气和水具有很高的流动性，自我修复能力较强，污染不易累积。但土壤污染的修复难度很大，治理方案复杂，耗资巨大，需要建立专门的整治制度。所以，土壤污染防治具有双重目标：一是预防，即阻断新的土壤污染源；二是整治，即对已经污染的土壤进行改良和恢复。
(二)现行土壤污染防治立法及其缺陷
目前，我国与土壤污染防治有关的法律、法规主要有三类：第一，环境保护法综合法和单行法。如《环境保护法》、《环境影响评价法》和《清洁生产促进法》等。第二，污染防治单行法。如水污染、大气污染、固体废物污染和放射性污染防治等方面的单行法。第三，土地和农业法。《土地管理法》、《农业法》和《基本农田保护条例》等法规中也有与土壤污染防治有关的一些规定。
现行法对土壤污染的防治起到了积极的作用，但仍不够完备。从土壤污染防治的两大目标来分析，现行法对土壤污染防治的缺陷主要表现在：
1.与土壤污染预防有关的立法不完善。预防土壤污染，必须从控制土壤污染源着手。土壤污染的来源虽然复杂，但可以分为点源污染和面源污染两类。其中，过量施用农药、化肥所致的面源污染尤为严重，而现行法恰恰缺乏对农业面源污染的有效规定。
在制定《环境保护法》时，我国的土壤污染形势远没有今天严峻。作为综合性立法，它对土壤污染防治的针对性不强。而且，《环境保护法》以行政管制为主，强调点源污染的末端治理，“三同时”制度、排污收费制度以及环境影响评价制度，都无法规范广大农业生产者的行为，难以适用于农业面源污染所导致的土壤污染。《清洁生产促进法》第二十二条虽然涉及到农业面源污染防治，但该条文没有脱离单纯给管理对象设定义务的惯性思维，既无经济刺激手段的鼓励，也无法律责任条款的保障，农业生产者缺乏积极履行义务的制度动机。
现行污染防治单行法控制了水、大气、固体废物、放射性物质等对土壤的污染，2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第十九条、二十条还有针对农用薄膜、畜禽规模养殖的粪便以及露天焚烧秸秆的专门规定，但同样没有以预防农业面源污染为目的，规范农业生产者施用农药、化肥等行为的核心立法。
我国《土地管理法》重在对耕地的面积而不是质量进行保护，2004年该法修订后仍没有对土壤环境污染防治作出新的规定。农业部制定的《基本农田保护条例》，虽然操作性较强，但却侧重于对土壤的分级定档、肥力监测，也无法对土壤环境污染进行有针对性的防治。2002年修订的《农业法》，虽然专设了“农业资源与农业环境保护”一章，并在第五十八条、六十五条涉及到了化肥、农药的施用，但类似于《清洁生产促进法》中的原则性规定，实际作用十分有限。
2.土壤污染整治立法的缺失。由于土壤的固定性和土壤污染的复杂性，必须对污染土壤进行整治。目前，国内外用来降解或消除土壤中污染的方法基本上可以分为物理法、化学法和生物修复法三大类。土壤污染整治是一项专门而耗资巨大的工程，但现行法还完全没有相关的规定。
可见，现行法对土壤污染防治的调控是零散的、不全面的，无法完全满足土壤环境污染防治的具体需要，存在立法空白。构建我国的土壤污染防治法律体系，一方面要继续完善与土壤污染预防相关的立法，另一方面要进行土壤污染整治立法。
二、我国土壤污染防治立法的模式选择
综观各种立法建议，普遍认为要控制土壤污染，就应当像制定《大气污染防治法》、《水污染防治法》那样，制定一部《土壤污染防治法》。但笔者认为，这种貌似合理的立法模式并不可行，它缺乏对土壤污染预防和整治特点的深入研究。一部《土壤污染防治法》难以囊括土壤污染的预防和整治双重目标，因为：
第一，土壤污染的预防过于复杂，既无必要，也不可能用一部法来容纳。土壤污染可能由于废水、废气、固体废弃物或其他毒性物质的不当排放与弃置造成，每一类污染物的性质各不相同，其管理机构、管理方式也存在很大区别，将其融合在一部法中，无异于将现行绝大部分污染防治单行法进行合并，并对现行法没有规定或规定不足的污染源的防治进行补充。即使不考虑这种立法模式的难度，其立法效果也必然是低质的。要么因为高度抽象而操作性不强，仍需参照现行单行法，并同时针对现行法的空白另行制定单行法规来辅助其实施；要么将与土壤污染防治有关的每一污染源的具体制度罗列在一起，不但会造成对现行污染防治单行法的大量重复，而且该法对现行法没有规定或规定不足的污染源的防治的设计难免流于简陋，无法发挥应有的作用。
第二，土壤污染预防与整治的内容各不相同。预防土壤污染的立法，其防治对象是各种土壤污染源，其主要制度都是围绕控制和减少某种污染物质的排放和泄漏来设计的，通过对大气、水等环境要素的保护来实现对土壤的保护。土壤污染整治立法的主要内容是对有可能产生土壤污染的地区进行监测与调查工作，防止和减少已污染土壤对人体和其他环境要素的损害，对其进行恢复和改良。其主要制度则是围绕如何发现污染土壤、管制污染土壤和修复污染土壤来设计的。它们之间的个性多于共性，规定在同一部法律中，既难以协调，又不符合立法系统化、科学化的要求。对土壤污染的预防和整治分别立法，既能较好地利用现行污染防治法，又能弥补当前土壤污染整治立法的空白。
第三，其他国家和地区的经验。对土壤污染的预防和整治采取分别立法的模式，也是其他国家和地区的普遍做法。我国台湾地区《土壤与地下水污染整治法》直接以“整治法”命名，内容也全部是关于已污染土壤的认定、管制与整治的。至于土壤污染的预防则交由各相关的环保法律法规去规范，只要这些相关法能得到确实执行，就能很好地预防新的土壤污染。日本的土壤污染防治立法也由二部分组成，一是与土壤污染预防对策相关的立法，包括《大气污染防治法》、《Dioxine法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《化审法》、《肥料取缔法》、《农药取缔法》和《矿山保安法》等；二是与土壤污染恢复对策相关的立法，即《土壤污染对策法》[3](P61)。英国《环境保护法》中的第二部分“污染的土地和废弃的矿山”仅以土壤污染的整治为目标，美国的《超级基金法》也同样如此。