摘要：《里斯本条约》改革的核心实际上在于政治层面，从此欧洲一体化的重心从经济联盟转向了政治联盟的建设。政治联盟的建设主要体现在制度设计上，里约对欧盟进行了不少重要的制度创新和制度调整。里约改革使得原有的国家与超国家欧洲一体化分析范式面临挑战，国家与超国家的区分在新的欧盟中不再那么明显，把里约后的欧盟理解为一个超级国家，也许更能反映里约改革的真正意图。
关键词：欧盟 里斯本条约 制度改革 超级国家
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005－4812(2011)01－0044－51
2009年12月1日《里斯本条约》正式生效。从2001年12月欧盟布鲁塞尔峰会发表“莱肯宣言”，成立讨论欧盟未来的制宪委员会(Convention on the Future of Europe)算起，可以说历经了八年的磨难。期间2004年6月18日欧盟峰会通过欧盟宪法文本，但在接下来的批准程序中，由于2005年5月29日和6月1日在法国和荷兰这两个欧盟的创始国的公投没有通过，欧盟宪法条约中途夭折。欧盟领导人在2007年6月21－22日的峰会上决定召开新一轮政府间会议，起草一个修订现行诸条约的“改革条约”取代胎死腹中的《欧盟宪法条约》。2007年10月18日欧盟里斯本峰会就改革条约的文本达成一致，称为《里斯本条约》(以下简称里约)，并于12月13日签署，进入批准程序。随着2009年10月2日爱尔兰第二次公投通过，条约最终于12月1日如期生效。
从《欧盟宪法条约》到《里斯本条约》，许多欧洲一体化的支持者扼腕叹息，认为这是一种退步。不过，客观公正地讲，也有不少人指出这其实换汤不换药，改掉的只是过于刺激人们主权意识的条约名称和一些称谓，《宪法条约》的实质性内容大多都在《里斯本条约》中得以保留。《里斯本条约》“扬弃的只是与宪法相关的那些语言与形态，因此不应该简单地以‘倒退’一词蔽之；它以形式上的后退换取了欧盟东扩后必需的改革与调整，更应该说是进步。即便就制宪而论，《里斯本条约》将欧盟现有的几个条约归并为《欧盟条约》与《欧盟运行条约》，其意义也很明显：前者主要是务虚的，具有‘宪法’的作用；后者是务实的，维持条约的形态。因此，《里斯本条约》仍不失为欧盟朝着制宪方向迈出的重要一步。”
这里我们首先来看一下《里斯本条约》给欧盟带来的主要体制机制的变化，然后对条约生效后欧盟政治一年来的发展做简要评介，最后看看里约后的欧盟政治是否对我们已有的欧洲一体化理解提出了新的挑战。
一、《里斯本条约》改革的制度分析
《里斯本条约》改革的核心实际上在于政治层面，“经由《马斯特里赫特条约》，欧盟基本完成了经济与货币联盟建设”。欧洲一体化的重心由此转向了政治联盟的建设，《里斯本条约》在这方面迈出了重要一步，其“历史作用不容低估，一个‘后里斯本’体制与进程已经开启，值得我们重视和研究”。
政治联盟的建设主要体现在制度设计上，里约对欧盟所作出的制度创新和制度调整主要包括：
1、欧盟取代欧共体获得法人资格，成为唯一实体。这意味着由1992年《马斯特里赫特条约》创建的欧盟三大支柱结构消失了，其意义在于“1992年的马约在欧共体之上建立了‘欧盟’，但并没有赋予它以法人地位。究其原因，在于当时的欧共体终究只是一个经济实体，而欧盟的职能明确地超越了经济领域，给它以法人地位带有重大的政治含义，虽然这不是所有成员国都愿意接受的。因此，里约以欧盟取代欧共体，不是简单的正名而意味着体制上的突破，或许可以认为是朝着创立一个政治实体的方向走出了重要一步”。
2、新设了欧洲理事会常任主席，俗称“欧盟总统”，任期二年半，可连任一次。
3、调整了原先的共同外交与安全政策高级代表(High Representative)，新的高级代表被外界称为“欧盟外长”，负责欧盟外长理事会，同时兼任欧盟委员会副主席，掌管欧洲对外行动署(EEAS：European External Action Service)，包括所有欧盟驻外使团。新的高级代表比原来的代表在权力和管理事务方面都更进一步。
4、欧盟委员会委员的数量将减少到成员国的三分之二，在管理的事务领域上有了很大的突破。
5、欧洲议会权力扩大了，同时成员国议会也被引入了一体化范围中。里约议定书中“关于成员国议会在欧洲联盟中作用的议定书”对此作了详细规定，特别是规定“递交欧洲议会与理事会的立法性法令草案应转送各国议会”。“成员国议会可以根据由‘关于适用辅助性原则与相称性原则的议定书’规定的程序，就某项立法性法令草案是否遵循了辅助性原则，向欧洲议会议长、理事会主席和委员会主席提交一份附理由的意见。”
6、扩大了特定多数的表决范围，除非条约另有规定，理事会以特定多数议决。具体地说，“通过修改《罗马条约》，里约将特定多数程序的实施范围扩大至44个领域，其中23个是欧盟原有的，21个是这次新增加的。”
总体说来，里约的改革在几个主要的目标上获得了较大进步：一是增加了欧盟的民主性。有助于减少人们对其“民主赤字”的批评；二是提高了效率，有助于解决因成员国的大幅扩大而导致的制度拥塞问题；三是增强了欧盟决策和执行的连续性、稳定性和一致性。如果进一步深入观察，这些制度设计或调整透露了哪些关于里约后欧盟的政治信息呢?下面就几个核心机构作简要的制度分析。
欧洲理事会主席的角色定位很难，它可以有很大的权力空间。但也可以说几乎没有什么权力。它原本设想为可以取代欧盟的轮值主席国制度，但实际上轮值主席国的制度还是大部分被保留下来了，只不过外交与一般性事务方面的讨论已经不再由轮值主席负责罢了。这一方面说明里约所带来的一体化新发展的一个重要方面就是外交，另外也预示“欧盟总统”和轮值主席国的关系会比较微妙。除了对外关系方面明确由理事会主席代表联盟外，其他领域的事务讨论究竟是轮值主席国主导还是理事会主席主导，这个问题并不明确。也有猜测认为它会削弱轮值主席国的地位，因为轮值主席国是6个月轮换一次，时间上要比理事会主席任期短。而且每次理事会会议后，向欧洲议会递交报告的工作也由理事会主席完成。
共同外交与安全政策(CFSP：Common Foreign and Security Policy)高级代表的职权大大扩大了，不过它与欧洲理事会主席和欧盟委员会主席都有部分的重叠关系，因而其权力的大小在很大程度上取决于它能发挥多大的协调作用。高级代表负责欧盟的外交与安全政策，但如果是元首或首脑层面的峰会，却又需要理事会主席出面。同时，《欧洲联盟条约》又规定“欧洲理事会主席以其级别和身份在与联盟共同外交与安全政策有关的事项上对外代表联盟，但不得影响联盟外交事务与安全政策高级代表的职权。”而事实上，高级代表又不需要向欧洲理事会主席报告和负责，不存在被领导和领导的关系。在与欧盟委员会的关系上，由于高级代表同时兼任欧盟委员会副主席，这使得它对欧盟的贸易、发展、环境甚至讨论中的共同投资政策具有发言权。在对外行 动领域，委员会只能支持由高级代表向理事会提出建议，失去了原先独家拥有的提议权。委员会主席对其他委员甚至副主席有任命权，但对高级代表没有任命权。这也意味着高级代表可以不向委员会主席负责，不过也很难想象委员会主席会把所有对外关系方面的权力都让给高级代表，因为委员会里有不少职能都是对外的。由于欧洲理事会拥有对高级代表的任命权(特定多数程序，委员会主席同意)，因而事实上高级代表在委员会和理事会之间也许会更倾向后者。
委员会在司法领域的权力有所扩大，因为这一块原先属于第三支柱，现在成员国或委员会都可提议，《欧洲联盟运行条约》第76条规定它可以由委员会提议，或经四分之一成员国动议，然后由理事会按普通立法程序决议。委员会还获得了一项权力，即《欧洲联盟条约》第11条规定，只要来自相当数量成员国的总数为一百万的公民就可以要求委员会提出建议。采取他们认为联盟应该采取的行动。委员会主席的产生方式有所变化，原先由欧洲理事会提议，欧洲议会通过，里约把它变成了由欧洲理事会提议，然后欧洲议会选举。这等于是加强了欧洲议会的权力，也意味着委员会要同时保持与理事会和议会的重要关系。这是强化还是弱化委员会主席的权力还很难说，实际上可以说三者关系变得更平衡了一点，因为委员会主席如果由议会选举，他在议会那里获得了某种合法性支持，对理事会的依赖就可以少些了。而且该条第8款明确委员会集体对欧洲议会负责。而理事会在提议委员会主席人选时也得考虑他或她能否在议会中被选上。委员会主席还获得了一项权力，那就是可以不需要委员会同时同意而解职某位委员甚至副主席(高级代表除外)。
欧洲理事会主席和欧盟委员会主席似乎没什么职权上的交集。但不少人担心理事会主席会削弱委员会主席原有的影响，因为它在共同外交与安全政策有关事项上获得了首脑层面对外代表联盟的权力。再加上理事会主席属于欧洲理事会―边，它就可能获得更多的外界关注。小国更担心这种权力平衡的改变会更有利于大国，因为一般认为代表超国家机构的委员会主席原本可以是小国利益的保障。
欧洲议会在共同立法、人事任命和财务监督等方面的权力都扩大了，但离真正意义上的立法机构的目标还相差甚远，因为它并没有获得自己的立法动议权。
欧盟获得整体的法人资格，这意味着欧洲理事会成为欧盟正式机构的一部分。这也意味着欧洲理事会原先那种相对独立于一体化机构之外的超然性没有了，它成了欧洲法院可以管辖的对象。
二、里约生效以来的制度运行考察
实际上，制度设计是一回事，制度的实际运行又是另一回事。而在实际的运行中，具体在制度中任职的人许多时候影响更大。也就是说制度能发挥多大作用，很大程度上也会取决于制度中的人，而不完全是制度本身的规定。因此，在里约即将生效时，外界对欧洲理事会主席和高级代表两个职位由谁担任就非常关注。而范龙佩(Herman Van Rompuy)和阿什顿(Catherine Ashton)二人的出现，对于许多对新机制寄予厚望的人来说可谓是个不小的打击，因为这二人的国际知名度并不是很高。而从这两个人的选择来看，除了成员国间的利益平衡等其他因素之外，欧盟各国领导人的考虑基本上体现了：一是希望这二人保持低调，二是希望他们能发挥更多的协调组织作用，而不是冲在前面的作用。二人虽然国际知名度不高，但作为首相，范龙佩在比利时政治协调方面的才能是大家所公认的，而阿什顿担任新职之前就是委员会的贸易委员，对欧盟委员会的工作很熟悉。
从实际运行来看，欧洲理事会主席的作用并不像人们想象中的那么瞩目，《欧洲联盟条约》第15条对它职责的规定也是很虚的。它的作用主要体现在两个方面：一是组织首脑峰会以及在它的层面上对外代表欧盟；二是就联盟重大的政治性方向问题发出一些声音，把握一体化的政治进程和方向。如日前范龙佩表示目前欧元面临严重危机，欧盟也因此面临生存考验。这一表态虽然招致一些批评，但批评意见只是认为他的言辞有些夸大，而不是越权。他也批评了金融危机中欧洲暴露的一些民族主义和自我中心主义。因此我们有理由假定理事会主席一职可以就欧盟发展中的重大问题发出声音，代表欧盟共同的整体利益，保证欧盟政治的发展不偏离条约宗旨的方向。这样的声音由哪一个成员国领导人发出都不合适，都会被联系到他或她本国的利益，唯有理事会主席例外。另外，理事会主席和委员会主席一起在最高层面上对外代表联盟，如在2010年6月1日举行的欧俄峰会上，范龙佩成了欧方主角，委员会主席和高级代表则站在了旁边。在比利时举行的10月5日的第八届亚欧领导人会议。以及10月6日的第十三次中欧领导人会晤上，也都是由范龙佩主持的。不过，在推进理事会工作方面，轮值主席国和理事会主席的关系就没那么容易理顺。在理事会主席上任的第一个半年，轮值主席国西班牙和理事会主席在欧洲理事会的议程设定和主导方面就出现了竞争，西班牙希望借此推动欧盟与拉美国家的关系。而理事会主席对此兴趣显然没那么浓厚。与以往一样，每届轮值主席国都会对其任内的工作重点有自己的想法，即将于2011年上半年担任欧盟轮值主席国的匈牙利就表示，其工作重心之一就是提升中欧地区的影响力和自信心，改善与俄罗斯和欧盟东部伙伴关系国的关系，向西加强与奥地利和欧盟其他成员国的关系。匈牙利也期待在欧盟的进一步扩大上有所作为，期待西巴尔干国家的入盟进程能取得实质的进展。希望克罗地亚的入盟谈判能够在2011年6月底结束。因此，保证欧洲理事会工作的连续性和整体性是条约赋予理事会主席的职责，但在实施执行上会面临不小的挑战。
相比之下，高级代表的职权就要实得多。其上任第一件大事就是组建欧洲对外行动署(EEAS：European External Action Service)，而各成员国也围绕高级官员和驻外大使职位的分配展开了游说竞争。2010年7月8日，欧洲议会投票通过了阿什顿提出的“欧洲对外行动署”机构方案，同意新机构于12月1日正式开始运作。根据新方案，欧洲对外行动署这个“外交部”由7000多人组成，欧盟将在世界上130多个国家设立使团，派驻大使，当然这其中许多是由原委员会驻外使团转变过来的。新的欧盟驻外使团开始代表欧盟，而不像原来欧盟委员会驻外使团那样代表的是欧洲共同体。由于共同外交与安全政策被纳入进了欧盟的整体机制。因此欧盟驻外使团开始具有政治职能，并接受高级代表的领导。这样，欧盟对外事务的体制建设与主权国家的外交部更类似了，形成了一整套完整体系，使得欧盟成为世界上第一个设立“外交部”的主权国家间组织。对外行动署的设立及其驻外使团机构的统一大大增强了欧盟共同外交与安全政策的能力建设，“欧盟外长”因此拥有了自己的情报信息来源和外交执行网络，改变了原来的高级代表只有很小的一个班子辅助其工作的不足。
高级代表一职带来的最大变化是终止了对外关系事务上的轮值主席国制度，“虽然改变轮值主席制度不会根本解决CFSP政策中的效率和能力问题，但却能有效避免轮值主席制度所引发的共同外交与安全政策战略重点随主席国的重点变化而变化的情况”。不过，在 有些场合，轮值主席国还是同时继续发挥作用，如2010年5月26日的第十八届欧盟和东盟部长级会议就是由高级代表和西班牙轮值主席国外交大臣共同代表欧方主持的。这也就是说，在这样的区域间或双边机制化对话中，轮值主席国即使不再主导，至少也会参与其中，尤其是在对话的内容不只限于外交与安全问题的情况下。而且，就像和理事会主席的关系处理一样，轮值主席国也会利用对外关系不可能完全与其他事务脱离成为一个独立领域的制度模糊，在议程设定和推动上插手影响对外事务和高级代表的工作。
除了管理好欧盟的外交团队外，高级代表一职的重要作用从其产生以来的运行看，主要在于：(1)执行和规划对外关系。在中欧领导人会议举行前，阿什顿和中国外长在贵阳举行了一个会议，规划讨论中欧关系。利用北约峰会之际，阿什顿和美国国务卿希拉里也举行了―个会议。被媒体称为迷你峰会，主要讨论双方的能源合作问题；(2)委员会职能和原共同外交与安全政策职能的协调和整合。阿什顿和希拉里讨论的核心议题之・是美欧的能源合作，这原先是属于委员会职能的一部分。另一个例子是协调对海地的救援，阿什顿刚上任没多久，2010年1月12日海地就发生大地震，13日她就召集欧盟委员会对外关系、发展与环境等部门官员，以及欧洲理事会和欧盟情报信息中心的专家商讨对策。决定提供300万欧元的紧急援助，南贸易发展委员德古特(Karel de Gucht)签署，并讨论是否从委员会2800万欧元的年度对外援助预算中再专门拨款救助海地，以及决定成立小组协调英、法、瑞典等一些成员国的援助承诺。在这样的讨论中，轮值主席国西班牙就坐到了后面，主要是高级代表主持和协调。阿什顿也参加了成员国驻欧盟大使组织的相应会议，这也说明了这一职位的第三个作用，即协调欧盟与成员国的对外行动。
不过，虽然高级代表一职有利于提高欧盟机制间以及欧盟与成员国之间的协调性和对外的统一性，但并不意味着它的独立自主性会有很大提高。事实上，各国都极力在对外行动署和驻外机构中安排自己的人员，同时也直接影响高级代表本人。大国在这方面表现得尤其积极，高级职位的分配大多都被大国瓜分了。成员国对高级代表本人工作的影响也毫不掩饰，法国外长库什内(Bernard Kouchner)就曾批评阿什顿不接受美国中东问题特使米歇尔(George Mitchell)2010年9月2日到华盛顿的晚餐邀请而情愿去中国，作为四方谈判的一方以及巴勒斯坦的最大捐助者，欧盟因此失去了一个影响中东问题进程的重要机会。之前，法国欧盟事务副部长勒鲁歇(Pierre Lellouche)也曾批评阿什顿在海地救援问题上太低调了。这与以前的轮值主席制度有很大不同，轮值主席国可以根据自己的考虑来设定对外关系问题上的优先议程，而其他成员国也不太好公开批评轮值主席国的工作，但高级代表的工作则更容易受到成员国，特别是大成员国的影响。
与理事会主席和高级代表相比。委员会主席的可见度确实比以前有所降低。过去一年最大的一个可见度就是委员会和法国政府在驱逐罗姆人事件上的冲突，而事实上这个事件在某种意义上以法国取得上风结束。这也从一个方面说明在委员会与大成员国的较劲中，后者往往会处在比较有利的位置。欧洲人认为这就是欧盟的政治现实。
欧洲议会权力的扩大在今年的运行中主要表现在对欧盟委员会的任命和欧洲对外行动署机构设置的方案批准上，阿什顿提出的对外行动署第一个机构设置方案就没获通过，只能重新设计。这种共享的人事权加上共同的立法权以及财政监督权，使得欧洲议会朝真正的议会方向更迈近一步。
当然，里约的制度设计和调整远不只这些，不过就其变化的意义和主干架构来看，这些机构无疑处于最受人关注的位置。而就其生效的第一年运行来看，虽然没能给欧盟带来脱胎换骨的变化，但许多新的迹象已值得我们重视和认真对待，许多方面的运行原理和机制已和以往有很大的不同。
三、国家、超国家与超级国家
对欧洲一体化的分析和评判，长期以来我们形成了国家或政府间与超国家的两种范式，认为欧洲一体化之初的设计走的是超国家的道路，而后来成员国的介入和影响越来越多，政府间(intergovernmental)因素加入到了欧洲一体化进程中，欧洲一体化的发展就是在国家与超国家的博弈中前进的。从静态分析来看，国家与超国家的因素也同时存在于欧盟的体制结构中，欧盟委员会和欧洲共同体被认为是超国家机构，而欧洲理事会和共同外交与安全政策这样的机构机制则被认为是政府间的。在体制机制的每一次调整中，超国家因素多了，我们就认为欧洲一体化取得了进展；反之，政府间机制的地位上升了，则欧洲一体化似乎就出现了倒退。
从这次里约的改革及其生效后的实际运行来看，这种既有的分析范式似乎遇到了挑战，它表明这样的分析范式即使不能说过时了，也可以比较公正地说，显得有些不妥当，或者说国家与超国家的区分已经显得意义不大了。
这里来梳理一下旧的分析范式在里约的改革上碰到了哪些挑战。
原先，我们往往会把欧洲一体化的一些机构归为政府间的，另一些机构归为超国家的，然后根据哪方面的机构权力扩大了，以此来判断欧洲一体化国家与超国家属性的此消彼长。譬如，1975年欧洲理事会的设立，被认为是国家对超国家权力的扩大，超国家的欧盟委员会要更多地受制于欧洲理事会。可是，里约改革把欧洲理事会也纳入了欧盟的一体化机制范围，成为欧盟机构的一部分。《欧洲联盟条约》第13条规定，欧洲理事会属于欧盟的七大机构之一。根据条约第15条，欧洲理事会不行使立法职能。它对欧洲一体化提供总的政治和战略指导，立法职能由欧洲议会和理事会共同行使，而保证条约遵守和监督法律执行的是欧洲法院。那么，从理论上讲，欧洲理事会的行为也可成为欧洲法院监督的一部分。在这种情况下，欧洲理事会是否还是原来意义上的政府间机构就很难判断了。它仍然代表欧洲各国自己的利益，但它的活动和决定也得遵守条约的精神和规定。
第二，超国家机构欧盟委员会的权力受到了政府间力量的侵入，因为在对外关系领域它丧失了对外代表权，高级代表的职责就是要保证委员会和其他机构在对外关系上的一致性。因此，在诸如对外援助甚至商业关系等原先专属共同体职权范围的问题上，高级代表也可以把成员国的一些想法带进讨论中来。
第三，高级代表本身的政府间和超国家属性也很难区分。它即要保证联盟对外代表的一致性，同时它又属于理事会的一部分，政治上接受欧洲理事会的领导。也可以说这一机制同时兼具国家和超国家的属性。
第四，成员国与联盟的力量和影响难以截然区分，这并非条约本身的规定造成的，相反，它是因条约没有规定，或者说没有禁止导致的。一些大成员国往往以联盟的名义获得或谋取更大的国际影响力，而这样的行为既没有得到欧盟的整体背书，也没有遭到欧盟和其他成员国的反对。在这样的情况下，对于受影响的外界来说，它应被理解为某个成员国的国家行为还是欧盟的整体考虑就很难判断了。如英国首相卡梅伦在2010年11月24日致电韩国总统李 明博，针对韩朝23日在有争议海域互射炮弹一事表示如有需要，英国随时会与韩国同在，而且表示欧盟其他国家的看法和英国相同。这里英国认为欧盟其他国家与其想法一致的说法明显没有获得合法授权，但实际上谁也不会去追究其责任。这样的例子绝不是少数，而就其对外界产生的影响来说，究竟是国家的还是欧盟的就很难区分。
最后，国家主义欧洲一体化论的最后底线是认为欧盟总体上还是属于成员国授权的，每一次条约的修订就属于最主要的授权行为。不过，莫劳夫奇克(Andrew Moravcsik)的政府间主义解释的有效性实际上只存在于就条约修改进行谈判的政府间会议举行的那个时间点，条约修改完成后，其运行已远远超出主权国家间的性质。欧洲一体化进程启动半个多世纪来。欧盟在布鲁塞尔的机构已大幅膨胀，各种为影响欧盟决策而驻扎布鲁塞尔的代表机构的数量急剧扩大，这本身也可以说明欧盟这一布鲁塞尔“怪物”的重要性已远远超出了简单的政府间组织性质。里约新设了退出条款，这也被坚守政府问主义的一体化论者当作一条新的守卫底线。但与其说这是对成员国的主权保护，还不如说是一种威慑手段。“里约写入这个条款，同然可认为是对成员国权利的维护，但反过来，是否又可理解为是对个别要求过度、动辄阻断一体化进程的成员国的一种威慑?”
当我们在国家与超国家的争论中裹步不前时，许多专家学者开始探索新的第三种视角，譬如伍贻康教授就提出了多元一体的区域共治模式，即“以和平、团结、繁荣、稳定、社会经济均衡发展为目标，在多元一体和主权共享的原则指导下，遵循共同法规和共同机制，通过协调、均衡、互利、渐进和不断妥协的方式，推动区域一体化，实行以国家和区域为主的多层次协调、双向互动的区域共同治理。”这是学者对欧洲一体化发展和运行最完整简明的归纳之一，真正跳出了旧有范式的分析困境，提炼了作者对欧洲一体化长期观察研究的精华。
对于欧盟这样一种大型的区域共治体系(欧盟现已有27个成员国，但它的扩大还在继续进行中)，我们也许可以尝试从另一个角度来理解，那就是它在一定程度上已成为，或者正在走向一个超级国家(superstate)。
中文里国家一词在英文中至少有三个词汇可以表达。一是country，它更接近于我们所讲的领土国家，侧重于管辖和代表的地域范围；二是nation，它强调的是组成国家的人。侧重于民族意义上的使用，nation本身也就是民族的意思；三是state，它指的是国家的管理系统。更多的是在政府的意义上而言的。当我们要在主权意义上讨论国家时，则更多地使用了nation和state的组合词，即民族国家(nation-state)。当我们讲欧盟成为或会成为一个超级国家时，它更多的是指state的意义。
超级国家的提法很容易被等同于超级大国(superpower)，实际上两者还是可以作比较清楚的区分。超级大国一词首先来源于冷战时期的美苏，是指力量特别是军事力量强大，对国际体系产生远远超出一般国家所具有的影响的大国。从这个意义上讲，欧盟显然还不能和当初的美苏相提并论，欧洲一体化还远未完成国家化。超级国家一词重在其管理的意义，可以指由许多国家组成的，管理幅员广阔、组织体系庞大、机构运行类国家化的区域共治体系。从这个意义上讲，我们把欧盟理解为一个超级的国家系统也并无不妥。受民族国家一词的启发，state这个词曾在许多组合中使用，如虚拟国家、区域国家等，它们共同的意思在于这些形态并不是我们习以为常的国家，但均发挥着类似国家的一些管理作用。超级国家当然不会是国家的简单复制，否则就不需要专门另创一个新词，它实际上包含了许多国家，但在许多方面(当然不会是全部)它已采取了和国家一样的管理形式。里约改革后的欧盟，在许多方面已越来越像一个超级国家，而非普通意义上的国际组织。在其所管理的领域，它已拥有自己的立法能力、政策过程和政策工具，成员国在这个系统中只是组成的一分子或运行的一个环节，而不再居于垄断的、发号施令的支配地位。
本文没有足够的篇幅来展开分析超级国家的方方面面，只能尝试指出里约改革后的欧盟也许可以理解为一个超级国家，国家与超级国家的区分在这里不再显得那么重要。对于欧盟各国及其生活于其中的人们来说，欧盟这个庞大系统的运转对他们的影响是实实在在的；对于欧盟的外部行为体来说，把欧盟理解为一个一体的系统，而不再是27个个体的简单聚集也是有其现实意义的。