摘要:我国民办高校产权问题主要集中在民办学校的财产归谁所有以及民办学校的投资者是否享有合理回报两个方面。虽然相应的法律、法规对此作了相关规定,但是概念模糊,民办高校的产权仍然不明晰。
关键词:民办高校 产权 合理回报
Our country Managed by the people University property right present situation and existence question
Tao Runrun
Abstract:Who does Our country Managed by the people University property right question mainly concentrate in the managed by the people school property turns over to possess as well as the managed by the people school investor whether enjoys repays two aspects reasonably.Although the corresponding law,the laws and regulations have made the correlation stipulation regarding this,but the concept is fuzzy,the managed by the people university�s property right was still undefined.
Keywords:Managed by the people university Property rightReasonable repayment
【中图分类号】G72【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)09-0011-02
1.民办高校产权现状
通过我国有关法律、法规对民办高校产权的规定及其对现实造成的影响,可以看出目前我国民办高校产权的界定仍不明晰。
1.1 《社会力量办学条例》中关于产权的规定及产生的影响。
1997年颁布的《社会力量办学条例》中规定:“教育机构在存续期间,可以依法管理和使用其财产,但是不得转让或者用于担保。” “教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件,不得用于分配,不得用于校外投资。” “教育机构解散,应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产,返还或者折价返还举办者的投入后,其余部分由审批机关统筹安排,用于发展社会力量办学事业。”[1]这说明几点:第一,在民办学校存续期间,其财产所有权的主体为民办学校,但是民办学校只拥有财产的使用权,并不包括财产的转让权(处分权);第二,民办学校只拥有财产的部分使用权,同时因为财产不能进行分配,学校的举办者和办学者都不享有财产的收益权;第三,肯定了举办者拥有其投入部分财产的所有权,但只有在学校解散时才有可能重新获得这种所有权。
这一规定使民办高校财产归属权的初始界定受到质疑,并且在实际办学中带来一系列问题。比如,一些办学者为了逃避投资风险,想方设法在短期内收回成本,使民办高校成为“学店”,只注重学生数量忽视教育教学的质量;由于预期民办学校停办时的剩余财产将由审批机关统筹安排,举办者投资教育后基本失去财产所有权,校产不能回收、抵押、租赁和转让,严重挫伤教育投资者的积极性,堵塞民办高校融资的渠道,使得大量社会闲散资金更多流向其他可以获取高额利润的地方;个别地方还出现教育行政人员法制观念淡薄,公开或变相侵占民办学校资产的现象等等。
1.2 《民办教育促进法》中关于产权的规定及产生的影响。
2002年12月通过的《民办教育促进法》[2]认定:“民办学校的财产所有权归法人或学校所有,学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。”“民办学校在扣除办学成本等费用后,出资人可以从办学节余中取得合理回报,民办学校的出资人拥有一种受管制的剩余索取权。” “民办学校终止并进行财产清算时,在清偿应退受教育者学费、杂费和其他费用、应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用、偿还其他债务后,剩余财产,按有关法律、行政法规的规定处理”。这表明,投资人一旦投资兴办民办教育,其所投入部分资产的管理和使用权将归学校所有,而不再属于投资者自身。
该法对民办高校财产权的规定存在残缺,即产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等。比如:对民办高校财产权的界定,只体现了国家与学校之间的权责关系,私人所有者和学校之间的权责关系;在产权的权能方面只考虑了办学期间学校的法人财产权,而没有考虑投资者或举办人的私人所有权;另外允许出资人取得合理回报的规定也仅仅是作为扶持与奖励的手段,而不是正式承认出资人对财产的收益权;清偿后的资产按有关法律、法规处理,只有投入机制,没有退出机制,收益与各自投入成本不相符合。可见,《民办教育促进法》对民办高校投资人、举办者的产权主体地位规定不明,直接影响实践中的产权关系。
1.3 《民办教育促进法实施条例》中关于产权的规定及产生的影响。
国务院通过的于2004年4月1日起执行的《〈民办教育促进法〉实施条例》[3]中规定:①民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产,不属于民办学校举办者的出资;②在每个会计年度结束时,捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中,按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金,用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等;③出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。
该条例仅仅对民办学校资产中的国有资产以及受赠资产的使用和管理问题作了规定,但是完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题,导致我国民办高校的产权状况仍不理想,产权关系依然十分混乱,产权纠纷不时出现。比如:有些民办学校的举办者或管理者,因为学校资产问题犯了法,进了监狱;法院在解决民办高校资产纠纷案件时,也没有统一的评判尺度;是否允许民办高校在董事会管理下,将一定比例的资金用于其他回报率较高的营利性事业,建立学校自身的资本增值机制等。
2.民办高校产权存在的问题
我国法规、条例对民办高校的产权界定比较模糊。《民办教育促进法》规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”从中我们可以看出,民办教育的出资人不能享有其所投入资产的产权,而民办学校只是一个法律意义上的实体,究竟由谁代表学校处理财产问题并不明确。由于产权界定不明确,许多民办高校的出资者、举办者出于对自己的资产的关心同时充当办学者,导致一些营利行为和违规操作的发生。由于产权关系不明确,营利与非营利之间不可调和的冲突也就无法解决。《民办教育促进法》中删除了“民办教育不得以营利为目的”的条款,同时规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,这实际上是用“合理回报”回避“营利”问题,使得多数学校暗地里不同程度变相营利。例如一些学校向学生家长收取赞助费,但是并不将其列入学校的账目,在学生毕业时也不退还给家长。有的学校通过虚增基建成本、日常开支和拿回扣,变相收回投资,或以先期投资购置的土地或建筑作抵押,从银行获得贷款。这些行为为民办高等教育的发展埋下了祸根,一旦学校的经营出现了困难,势必产生一系列社会问题。
2.1 基本矛盾:非营利的定性与私人投资合理预期[4]。
非营利组织指的是不以营利为目的,主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。它同时具备三个基本属性:
2.1.1 非营利性。即不是为了获取利润而是为实现整个社会或一定范围内的公共利益来开展活动;同时不可以进行剩余利润的分配,只能用于组织开展的各种社会活动及维持自身发展,不能将组织财产以任何形式转变为私人财产。
2.1.2 非政府性。非营利组织必须是独立的自治组织,有独立自主的判断;它是自上而下的民间组织,不能操纵政权的力量,只能采取竞争性的手段获取各种必要的社会资源。
2.1.3 互益性。非营利组织的重要社会资源是志愿性和社会捐赠,它所开展的活动具有社会公开性和透明性。
这三点基本属性与我国实际运行中的民办高校无法对应。学术界讨论的“营利性组织与非营利组织”有着确定的内涵(见表1),这与我国民办教育立法中使用的“合理回报”概念完全不同。
表1 非营利组织与营利性组织的主要区别
民办高校在实际办学中很难界定营利性和非营利性。首先,民办高校的投资大多数来源于私人资本的投资。出资人的合理回报已不是作为出资人的资产收益的回报,而是作为对出资者进行鼓励的一种回报。其次,政府相关部门要对民办高校的申请、设置等进行严格审核。再次,除了办学过程中享受的税收优惠和贷款外,民办高校的志愿者和捐赠记录几乎为零。目前,对于私人投资、学费、税收优惠、贷款等不同的资金来源,都以营利性标准对其进行要求,违背了一部分投资者的意愿。非营利性,能够平息立法过程中的争议,符合教育作为公益事业的要求。但是,目前我国的社会力量还比较薄弱,采用非营利性的标准要求私人投资者,实践中很难做到。
我国现行教育政策法规将民办教育的性质统一界定为非营利性组织,这意味着民办高校的举办者只能“捐资办学”,而不能“投资办学”,不可以享受民办高校财产的所有权,更不能享有民办高校财产的收益权,不能获得基于财产所有权的财产回报。由于目前我国缺乏实力雄厚的各种公益性的社会基金,政府无力为民办高校提供大额资金支持,单纯依靠民间捐资办学来发展民办高等院校极不现实
根据笔者的调研情况,我国现在已成立的民办高校,其经费来源基本上是靠学费和学校贷款,渠道单一。
2.2 产权残缺:产权明晰下的不公正。
产权残缺是指产权明晰下的不公正,现在民办高校的法人财产权是明晰的,但不公正依然存在。民办高校的产权残缺,主要表现在以下几个方面。第一,投资方和院方根据自愿原则签订契约,但这种契约受法律限制。第二,院方和投资方达成的契约尽管没有违反法律和交易规则,但是损害学生利益。第三,政府部门造成的外部竞争环境比如设立大量的公办民助二级学院,对中专学校进行升级等都限制了民办高校的发展,这必将导致政权左右市场而非学校间竞争市场。第四,只有进入机制,没有退出机制。投资的预期是高额回报,现在投资者如果声称投资民办高校是为了获得利润,不但存在货币风险,还有道德风险。第五,收益与各自投入成本不相符。管理者的收益和投资者的收益不对称,教师的收益和学校发展的不对称,家长投资、学生收益和学校付出的不对称。第六,产权配置不当。学校管理者和投资方之间是否是委托――代理关系存在争议,有的学校运作了几年也没有董事会。各方的权利义务没有制衡和约束机制,更没有一套严格的制度规则从法律上保证权利和义务的实施。
2.3 政策缺失:学校法人制度不健全。
根据《社会力量办学条例》第18条规定:“教育机构取得办学许可证后,应当依照有关社会力量举办非企业单位登记的行政法规登记,方可开展教育、教学活动”,以及根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定:“民办非企业单位,是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非盈利性深化服务活动的深化组织。”“举办者将财产投入民办非企业单位后,财产便转归法人所有,举办者不能分配利润,法人终止时无权获得剩余财产”,显而易见,我国民办高校法人的性质是从事非经营性活动、不以营利为目的的非企业法人。
这样规定有它合理的地方,但存在的问题更多。第一,掩盖了我国目前存在数量不少的营利性民办高校的事实;第二,影响了举办者投资办学的积极性,不利于吸收社会力量投资办学;第三,与《社会力量办学条例》中“在教育机构解散后返还举办者投入”的规定自相矛盾。因为,既然是非企业法人,按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,举办者无权在法人终止时获得剩余财产。因此,这种规定不利于保障民办高校的公益性和非营利性。[5]
3.结语
要解决我国民办高校的产权问题,根本的出路在于探索建立适合民办高校可持续发展的产权制度及运行机制。[6]一方面明确民办高校外部各办学主体之间形成的产权关系、产权结构及产权安排。即民办高校作为一个独立的法人组织,其财产所有权的初始界定、划分和维护,解决的是民办学校的财产归属权到底归谁所有,各办学主体究竟拥有哪些权利和资源,它是民办高校生存和发展的制度合法性前提。另一方面解决民办高校内部各项产权权能的具体分解和重组。即民办高校的内部组织机构与治理机制、民办高校与政府之间的关系以及民办高校的产业运行机制,民办高校内部各产权权能的具体分解与实施等。
参考文献
[1] 国务院.社会力量办学条例(第36条、第37条、第43条).1997,(7)
[2] 国务院.民办教育促进法.2002,(9)
[3] 国务院.民办教育促进法实施条例.2004,(3)
[4] 陈秋萍.立足促进:民办高校产权问题初探[J].民办高教视窗
[5] 张随刚.民办高等教育政策研究:[硕士学位论文].厦门:厦门大学,2001,71
[6] 宁本涛.论民办学校的财产归属[J].教育与经济,2002,(4)