摘要：“5.12”特大地震给我国造成了不可估量的人员和财产损失。在经历了抗震救灾的紧急阶段之后，如今，灾后恢复重建工作正在政府的主导下全面展开。作为一项长期而浩繁的工程，灾后恢复重建需要投入巨大的人、财、物力，因此这也为灾区民众参与灾后重建和公共危机管理提供了契机。充分认识灾民参与灾后重建的必要性和可行性，分析并克服这一过程中存在的障碍，提高民众的参与意识和能力，对灾区的恢复发展意义重大。
关键词：灾后重建 灾民参与 政府公信力 公民社会
本次抗震救灾充分显示了我国政府在应对突发灾难中的巨大力量。强大的社会动员、高效的资源调配、及时的信息发布，无不说明了发挥政府在重大灾难应对中的主导作用的必要性。与抗震救灾的紧迫性相比，灾后恢复重建则更多是一项长期而系统的工程，其技术要求也会更高，因此也必然离不开政府在这一过程中的主导作用。同时，我们也必须认识到，政府是灾后重建的主导，但广大受灾民众才是灾后重建的真正主体。在前期的抗震救灾工作中，社会各界民众的广泛参与和鼎力援助成了伟大民族精神的象征，也是取得抗震救灾伟大胜利的重要原因。在接下来全面展开的灾后重建中，调动广大灾民的参与积极性，激发其无限的智慧和勇气，必将对当下的灾后重建工作起到巨大的推进作用。
一、灾民参与灾后重建的合理性分析
（一）受灾民众的参与可提高灾后重建的效率
根据国家发展与改革委员会主持、国家汶川地震灾后重建规划组编制的《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划（公开征求意见稿）》（以下简称《规划》）显示，单被列入规划范围的四川、甘肃和陕西极重灾区和重灾区的51个县（市、区）人口即达1986.7万人，再加上重灾区周边的县市，受灾人口数以亿计。这些人员既是灾民，也是灾后重建的人力资源，如果把这些受灾民众有序地组织起来，并能有效地参与到灾后重建中，必将极大的提高灾后重建的效率。除了人力资源优势之外，民众在灾后重建各项事物上的有力参与还可以降低在建设资源的利用等方面降低监督管理的成本。正如在抗震救灾期间，社会民众对中国红十字会等团体对援助物资使用情况的监督制约一样。灾后重建的各项资源关系到广大受灾民众的切身利益，所以他们是理应的参与主体，也是有效的监督主体。
（二）灾民参与可提高灾区政府的公信力，保障灾后重建的顺利完成
国家对灾区各项物资的调拨关涉到灾后的恢复发展，更关涉到灾区民众的切身利益，因此，在巨大的人力、物力、财力的投入中，保障广大受灾民众的参与监督权，无疑会提高政府“施工”的透明度，提升政府的公信力。政府公信力的增强反过来又能够提高政府对受灾民众的动员力和组织力，进一步发挥民众参与的智慧和力量。如此善性循环，官民同心，必然有利于灾后重建工程的顺利推进。
（三）灾民参与有利于促进公民社会的成长
在过往历史时期的行政关系里，我们总是习惯于政府主导一切，民众分散而又听从安排。这种强政府、弱社会的治理模式已显示出了诸多的弊端，尤其是在遇到重大自然灾害或社会危机的时候，这种弊端更加明显。在本次汶川地震的抗震救灾过程中，我国民间组织初步显示了救援优势和力量，如中国红十字会、志愿者协会等。但与公民社会比较成熟的国家相比也显现出一定的差距。在下一阶段的灾后重建中，如果政府能够注意鼓励和引导民众的有序参与，锻炼民众的自组织能力，必然是促进我国公民社会成长壮大的一次机会。公民社会的成长不仅是减轻政府行政压力、缓解社会危机矛盾的灵丹妙药，也是政治上实现民主化的必要条件。恩格斯曾说，“没有那一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”我们既然不可避免地遭受了这场灾难，就应该在其中深彻领悟和锐意革新，以实现巨大灾难之后的巨大进步。
二、灾民参与灾后重建的可行性分析
（一）国家关于灾后重建的相关政策的支持
“八亿人民八亿兵、万里河山万里营”，国家早已认识到人民群众所蕴含的无穷智慧和力量。因此，在关于灾后重建的诸多政策中都提出了发动灾区民众参与建设的指导思想。如《规划》在其第二章的“总体要求”中即规定了“创新机制、协作共建”的基本原则，要求“要充分发挥灾区广大干部群众的积极性、主动性和创造性，自力更生、艰苦奋斗。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、社会组织和个人共同参与，责任明确，公开透明，监督有力，多渠道投资的重建机制。”抗震救灾总指挥部更是明确提出，灾区重建应“坚持地方为主，充分发挥灾区干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的支持下实现灾后重建和发展目标。”相关的政策还见诸国务院关于灾后重建的指导意见中。国家强大的政策支持为灾民参与灾后重建提供了理论基础。
（二）灾民具有强烈的参与动机
美好家园，瞬间被毁，痛惋之心日日不消。如今，国家大力支持灾区重建，社会各界也热情援助援建，在如此形势之下，广大受灾民众重燃希望，参与家园重建的愿望十分强烈。
一方面，受灾民众虽然得到了较为妥善的安置，但没有人会安逸于目前的生产、生活状况，要求改善和恢复生存处境的心情非常迫切。另一方面，灾区重建得到了国家和社会的大力支持，投入了大量的资源，这些资源关涉到灾区的恢复和发展，更关涉到受灾民众自身的利益，因此在法理上他们具有参与的合理性，在心理上，他们具有参与的动机。总之，广大受灾民众是会有强烈的参与重建的愿望的，只要政府认识到位、组织有力，便可发挥出其巨大的力量。
三、灾民在灾后重建中的参与现状
尽管让灾民充分参与到灾后重建中的益处明显而实在。但灾民参与灾后重建的状况并不能令人乐观。据我们在几处受灾地区实际调查的情况显示，所有的受灾民众在前期的抗震救灾中都得到了妥善的安置，这一过程以政府力量为主导、社会力量为补充，受灾民众自身则处于被动接受救援的被动地位，没有形成自发的或政府主导下的自组织救援力量。国力的强盛和国民的热情似乎完全掩盖了民众组织参与的必要性。现在，灾后重建工程已初步展开，在走访中我们发现这样一种现象：一方面是灾区基层政府为灾后重建的规划、统计、协调等工作忙得昏天黑地，另一方面却是广大民众闲居在安置房里无事可做，很大一部分民众对本地区的灾后重建规划和相关政策等竟一无所知。政府抱怨民众只会等靠，且要求太多。民众则埋怨政府行事专制、对民众的要求敷衍懈怠。并因此造成地方干群关系的紧张，直接影响到了灾后重建工作的进一步展开。这样的现状是不能不令人堪忧的，忧虑之余，我们不得努力对这一现象进行分析研究，并找出解决问题的对策。
四、灾民参与灾后重建的障碍分析
（一）传统的行政理念
在我国，传统的行政理念依然根深蒂固于很多政府官员的头脑之中，认为政府在社会各项事务中应处于主导地位，民众只是受保护或受管理的对象。遇到重大自然灾害或社会危机时，由于在心理上忽视或排斥公民参与，因而政府首先想到的是自己如何有效应对危难，至于民众是否知情、理解与支持与配合，无关紧要。这种传统的行政思维存在于政府人员的意识之中，并在各级政府部门盛行无阻。甚至很多人已把其看成了“理所当然”或“习以为常”。如此保守麻痹而又广泛发生作用的行政理念直接制造了民众参与社会事务的观念障碍，并在这次灾后重建中大行其道。
（二）受灾民众的依赖思想
与政府的传统行政模式相对，在应对灾难时，广大受灾民众则往往持有普遍的“等、靠、要”的依赖思想。这一依赖思想的存在并不说明受灾每种不具有参与重建的愿望，而是在长期的传统治理模式下的一种消极行为选择。这一现象在我们之前的关于灾区民众生产、生活状况的调查中有着明显的表现。在走访中，当我们问及灾民对未来几年的灾后重建是否充满信心时，近乎所有的民众都给予了肯定的回答，再问其原因时，很多受访者打趣地说：“因为政府会为我们安排好一切的”。由于参与的渠道狭窄、机会不足，产生等国家救济、靠政府安排、要社会援助的“等、靠、要”的依赖思想并不稀奇，而且这一现象非常普遍，令人忧虑。对此，正如绵阳市委书记谭力在接受记者采访时所说“我现在最怕的是老百姓产生依赖思想，躺在受灾的温床上比地震更可怕”。(《新京报》)此话可谓及时、诚恳、颇具针对性。应引起国家的重视和省变。
（三）受灾民众参与灾后重建的素质障碍
抛出政府和民众的主观原因，在客观上，我国广大灾区民众在参与应对灾难的认知、心理等素质上确实存在着一定的欠缺。自我组织能力不强，远远达不到“自保”并“自助”的公民素质。这与我国一直以来对民众的灾害应对能力缺乏重视，此方面的培训十分匮乏。偶尔举行的危机预案演习也往往沦为有关职能部门的独角戏，没有考虑到民众的参与效果。致使民众在危难之下的自救互救能力不强，这在前期的抗震救灾过程中是不无体现的。也正因为如此，使得我国民众在灾难应对中的自组织能力较差，加之政府缺乏必要的鼓励和有效的引导，最终形成受灾民众参与灾后重建水平不高的状况。
五、实现灾民有效参与灾后重建的对策
（一）转变传统行政理念、增强民众的参与意识
一方面要运用新的治理理念改造政府，实现政府官员观念的转变。政府要认识到灾后重建主体是多元的，广大灾民是一支不可忽视的力量。要按照国家关于灾后重建的相关政策要求，充分发挥灾区干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的支持下实现灾后重建和发展目标。另一方面要强化公民意识教育。要让灾民形成稳定而强烈的共同体意识和分担风险的责任意识。政府作为社会的主导力量，应当大力开展危机培训教育工作，增强民众在灾后重建中的主体意识，培育民众参与灾后重建的主动精神。同时政府要充分发扬民主，使公民有更多的参与机会、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，才会积极投身到灾后重建工作中。
（二）积极的政策宣传和有效的组织引导
灾后重建是一项复杂浩繁的工程，需要政府在各方面发挥主导作用，把广大受灾民众有序地组织起来并有效地参与到灾后重建中也离不开政府的积极引导。根据我们前期的调研，我认为政府尤其是基层政府应从以下具体方面入手，以提高受灾民众在灾后重建中的参与水平。
一是要加强对国家和本地区灾后重建的相关政策、规划宣传，即首先要保证灾民对灾后重建的知情权。这一工作可以通过本地电视、广播以及灾民安置点的公告栏进行。当灾民充分了解了相关政策后才能对政府实施的各项重建措施进行监督和参议。
二是要求政府对灾后重建的每项资金、物品的使用情况明帐细目，并能保证民众随时查阅。另外可以组织成立各重建点的监督委员会，由灾民组成，负责对上的监督和对下的告知。一旦灾民感觉到自己可以通过参与保障其在灾后重建中的各项权益，便会更加积极的投入灾后建设，其后的各项干群合作项目才能得以有效展开。
(三)以建为训、边建边训，提高民众的参与建设素质
这场特大地震既是一场灾难，同时也是一场机遇。先前的抗震救灾完成了一次国家和社会的互动大演练，使民族精神得以凝聚，公民社会得以成长。当下的灾后重建亦是一场政府与灾区民众的互动演练机会。在灾后重建这一长期工程中，要让受灾民众参与其中的同时，做到同步的、有目的的培训，培训民众应对灾难的心理素质以及自助、互助和配合公助的能力。做到以建为训、边建边训，努力提高民众应对灾难和参与建设管理的各项素质。
在我国目前的情况下，灾后重建缺的不是资金，而是主体精神，灾后重建的主导在于政府，主体还在于人民。多难兴邦，我们应以灾难为契机，努力提高民众在灾难应对中的参与意识和参与能力，唯有如此，方能实现巨大灾难之后的巨大进步！
参考书目：
[1].赵燕．政府主持与市场机制相结合的灾后经济重建思路 [J].当代经济管理.2008年6月.第30卷.第6期
[2].国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见.国务院文件.国务院公报2008.20
[3].谭潭.中国公共危机管理反思与前瞻[A].沈体雁.中国危机管理之本―依靠老百姓[C].绿叶.2008年.第3期
[4].国家汶川地震灾后重建规划组.国家汶川地震灾后恢复重建总体规划（公开征求意见稿）[EB/OL].http://news.省略.2008年08月13日09:05
（作者单位：西南交通大学）