齐春雷
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会和中央人大工作会议上强调“要发展全过程人民民主”，党的十九届六中全会及其通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步明确将“积极发展全过程人民民主”作为我国社会主义民主政治建设的重点，这使得作为其重要民主形式的协商民主在国家治理现代化进程中的价值意义进一步凸显。基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容和重要基石，协商民主与基层治理现代化的需求高度契合。因而，应大力发展、完善基层协商民主，使之深度嵌入基层治理现代化进程并与之良性互动，通过协商民主在基层民主政治中独特优势的发挥，协调多方利益，疏导化解矛盾，激发基层治理的生机活力，推进基层治理现代化。
近年来，基层治理现代化成为国家治理现代化的重点领域，政府单方面力量难以解决纷繁复杂的基层治理问题，而且随着全面改革的深化、政府职能的转变，行政权从社会治理中逐渐剥离，基层治理容易出现“真空”现象。发展基层协商民主，培育民众自治的自主性能力，是解决基层治理“真空”难题的现实选择。
（一）协商民主是国家与社会良性互动的必然要求
基层治理现代化的关键在于建构基层政权与民众共建、共治、共享的治理格局，实现政府治理同社会调节、居民自治的相互补充、相辅相成。在基层治理中，党委、政府、民众、社会组织等多方治理主体共同参与、协商、合作，建立相应的利益表达、整合机制，能够充分回应民众诉求，组织有效集体行动。协商民主则提供了推动国家与社会协同合作治理，构建共建、共治、共享基层社会治理体系的体制机制，通过吸纳民众的有序参与，及时协调多方利益，使人民的事情由人民参与解决，成为国家与社会良性互动的衔接方式。包括城市社区、乡村、街道等构成了基层治理的单元，规模不等，形式各异，利益诉求多元。传统治理中，政府包揽一切公共事务，但随着改革开放40多年来市场经济的发展、社会结构的变迁，单位体制的整合方式已经很难解决基层社会错综复杂的治理难题。因此，需要运用协商民主平等协商、融合集中民意的方式，为民众提供自由、平等参与的通道，调动其有序参与基层治理的积极性、主动性，通过交流、沟通、说服、妥协，形成体现利益相关方偏好、意愿、诉求的合理性决策，从而整合基层治理的多元主体力量，共同解决基层治理公共问题，寻求公共利益最大化。
（二）协商民主是基层治理预防化解矛盾的必然要求
矛盾存在于一切事物中，并且贯穿于事物发展过程的始终。基层治理在城市、乡村、社区多个领域展开，大量决策关系民众切身利益。预防、化解国企改制、劳资、征地拆迁等方面的利益矛盾，成为基层治理的重中之重。社会学认为，组织公正理论中存在一种“表达效应”或称“过程控制效应”，即组织成员在解决纠纷过程中能够提供证据和充分表达自己的观点，就会觉得有这样的程序比没有这一程序更为公正。[1]协商民主提供了回应民众诉求、预防化解社会矛盾的民主机制。“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[2]当民众的利益受到侵害或相互之间发生矛盾冲突时，通过合法渠道、方式表达诉求，并基于公共理性进行自由平等、相互尊重的交流、沟通，从而平衡各方利益，达成各方意愿的彼此妥协、协调，寻求最大程度的共识，使矛盾和冲突得以合理解决。同时，在参与协商的利益相关者提供有益信息和进行深度信息交换的过程中，能够增强各治理主体之间的交流联系，增强公共决策的合理性、合法性，减少政策执行中的冲突摩擦，让基层民众感受到实实在在的满足。
（三）协商民主是基层治理民主决策的必然要求
国家治理中的公共决策体现各方利益的最大公约数，要得到民众满意必须通过科学民主的决策程序机制，协商民主机制下平等自由的参与、对话、审议、反思，能够促进科学决策、民主决策、依法决策，降低决策风险、避免重大失误。针对基层治理领域诸如征地拆迁、环境保护、安置补偿等难点和热点问题，通过居民议事会、村民代表会等协商渠道，推动信息公开，进行充分民主协商，在保障民众的参与权、知情权、监督权、决策权等民主权利的同时，使多方意见建议集中、交流、碰撞，有利于增进决策合法性。协商民主使参与者在公共理性的基础上审视别人的观点，同时反思自身的观点，从而增进彼此了解，改变个人偏好，能够培育现代公民公共精神，培育公共理性。通过协商民主，统筹基层社会治理问题，汇聚利益相关方，重新整合资源力量，基层治理体系的自主性、社会性得以培育、修复，基层治理体系得以系统化、整体化，并提升其包容性、柔韧性，从而激发社会活力，增强社会凝聚力，让民主在基层社会中更好地运转。
基层协商民主实践从党的十八大以前的地方探索到党的十八大以后的中央大力推动、倡导，已经全面展开，呈现出多样化实践形态。基层协商民主融合基层社会治理创新，在破解基层治理现实困境、体现基层自治民主价值、实现公共利益诉求方面不断地进行理论探索和实践创新，累积治理经验。
（一）以党建引领多方协商为平台
基层治理现代化中协商民主发展需要中国共产党来引导国家与社会之间的关系，来领导、协调、平衡多方治理主体。中国共产党9500多万党员、480多万个基层组织全方位、广覆盖中国社会的各个层面、各个领域，党的全面领导同样体现在基层治理层面。执政党科学决策的重要基础在于能够及时、充分、准确地回应民众的利益诉求，基层协商民主的普遍推广，为夯实党和群众的密切联系、加强党与民众的有效沟通提供了交流机制、渠道。通过基层协商民主的展开，民众个体自主性得以体现，个人利益诉求得以表达、协调、整合和实现，从而形成党与民众的良性互动，使决策体现最大的公共理性和公共利益，体现最广大民众的根本利益。如浙江杭州湖滨街道自2009年底， 广泛吸纳党代表、人大代表、政协委员、党政部门负责人、专家学者、职工代表、社区居民等，搭建由基层党组织引领、社会组织和社区居民共建共治的协商平台——湖滨晴雨工作室，重点工程推进时主动议、群众反响强烈时及时议、发现重大事件苗头时跟进议、涉及热点焦点问题时积极议、破解历史遗留问题时联动议。[3]对基层治理问题动态管理，加强与基层民众的沟通交流、协商互动，促进公共决策更加科学合理，更能呼应民众的所盼所求。当前，各地正在形成以基层党组织为核心的多方协商治理格局，进一步强化党在基层的主导作用和服务功能，为基层自治民主权利的落实、基层协商民主的运作提供了更加坚强的组织保障。
（二）以塑造变革性观念为前提
观念是具有持久影响力的非正式规则，协商民主理念的确立需要尝试、学习、试验、创新，进而发展成有操作性、针对性的制度化程序。由于在协商民主观念上的差异，不同地区的协商民主在具体展开时呈现出不同的实践形态。浙江温岭的民主恳谈会被视作基层协商民主的典范，这项治理模式创新在推广过程中，各乡镇又探索出多种形式的协商民主形态，如“民情直通车”“便民服务窗”等。[4]在地方党委政府的有力支持、专家的有效指导下，民众的观念从不积极向积极转变，逐渐认识到参与协商的意义价值。当然，在基层协商民主的具体实践中，仍存在轻视、忽视协商民主的消极观念，导致形式主义、象征性协商问题出现，对协商民主发展造成阻碍。但协商民主嵌入基层治理是必然趋势，要进一步发挥协商民主的治理效能，巩固已有的基层协商民主制度化成果，并将其进一步推广，实现持久有效地运行，这需要思想观念层面的强化和推动，需要着力建构基层协商民主与基层治理相衔接的相关观念，并得到民众的深度认同、支持。
（三）以基层民众广泛参与为动力
“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[5]以自治民主为取向的民众广泛参与，成为基层民主发展的直接动力，也和我国基层群众自治制度的要求相契合。社会主义民主政治的发展，一方面是制度的发展，另一方面是人的发展。“民主制度的独有特点就是国家制度无论如何只是人民存在的环节，……不是国家制度创造人民而是人民创造国家制度。”[6]基层治理中协商民主的嵌入，能够促进基层民众参与全过程人民民主建设，促进民众自身发展与基层自治发展的相互促进，共同发掘协商民主的治理效能。基层治理的重大行政决策、公共决策往往直接关系某特定区域、某特定群体的权益，协商民主在基层治理层面的实践扩展了民众直接参与社会治理、直接管理自身事务的渠道，推动基层自治的发展。近年来，基层协商民主实践形式更加丰富，村民委员会、居民委员会、住区单位与民众围绕着基层治理的公共事务和民众关心的热点、难点问题，展开平等、自由、公开的协商对话，以充分听取民情、了解民意，在公共理性的基础上，尊重协商共识，作出科学决策。基层民众通过直接、广泛的民主协商，扩大了对公共事务的知情度、理解度，提升了在基层公共事务决策上的发言权。如上海市长宁区华苑居民区，以居委会、业委会、居民代表、团队骨干、社区单位参与共同搭建的协商议事平台——“家园议事会”，就房屋修缮、机动车管理、生活垃圾分类减量等小区热点事务，“每月一集中、专项随时议、半年一评议”[7]，成功运用协商自治方法，凝聚了居民共识，保障了项目的顺利实施。在基层治理实践中，不同地区也在探索建构程序更加合理、环节更加完整的民主协商制度，使民众能够更加广泛地直接参与基层公共事务和涉及自身利益的公共决策，实现公共利益的最大化，化解基层矛盾纠纷，使基层治理中的公共决策更加科学合理。
新时代国家治理现代化进入新征程，完善基层治理体系成为夯实国家治理基石的重要环节，亟须加快构建“人人有责，人人尽责，人人享有”的基层社会治理新格局。在全国各地20多年基层治理实践创新的经验基础上，建设社会治理共同体，仍有继续完善的空间，应探索协商民主作为治理资源有机嵌入基层治理的有效路径，进一步挖掘、提升基层协商治理的民主效能。
（一）统筹多方协商渠道，构建基层协商治理体系
基层治理中许多问题，不是仅仅依靠民众的民主协商能够解决的，而是需要吸纳包括人大、政府、政协在内的多元协商治理主体。基层协商民主包括人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商等多种协商途径，这些不同领域的协商之间互相衔接配合才能发挥协商民主在基层治理中的优势效能。基层协商民主作为我国全过程人民民主的重要组成部分，必须进一步明确要求，健全机制，完善形式，进一步制度化、体系化，建构基层协商民主体系来实现资源整合、利益协调、矛盾化解。人大协商在基层协商民主体系中主要承载决策型协商重任，县、乡两级人大代表由基层民众直接选举产生，负有代表、反映民意的责任，更应该协商为民。政府的参与是基层协商民主体系中非常重要的环节，政府协商同样要在决策型协商中积极作为。基层党组织在基层民主政治建设中是坚强战斗堡垒，政党协商担负着主导、引领基层协商民主发展的主要职责。以党建为引领、为核心引导各基层协商主体的有序参与，是提升基层治理效能的关键环节，一方面是贯彻党的群众路线的必然要求，另一方面也是夯实中国共产党执政基础的必然要求。社会组织和人民团体参与基层协商治理能够进一步激发社会生机活力和治理潜力、实现国家与社会良性互动。鉴此，在基层协商民主体系的构建和完善中，需要在基层党建引领下，针对不同协商目标，有机组合不同协商形式，有效整合多方智力资源，共同提升治理效能。
（二）加强协商制度保障，提升基层协商治理实效
基层协商民主要始终助力解决基层群众关心关注的切身利益问题，畅通民众利益表达渠道，时刻倾听民众诉求，通过平等的对话、协商来解决群众的问题、困难，使得公共事务决策合乎实际，顺乎民心，更好地落实民众直接管理基层事务的民主权利，保障基层群众对区域内重大公共事务的协商权利。为此，要健全民主决策机制，完善信息沟通机制、互动协同机制，健全定期协商会议、协商讨论会、审议监督等相关制度，保障基层群众在重大公共事务事前、事中和事后的全过程参与。事关基层群众利益的重大公共事项，要构建政府、民众、基层单位、自治组织多元主体开展协商合作的相关机制，规范协商的运行主体、程序步骤和运行范围，支持鼓励市场和社会力量的积极参与。基层协商治理只有建立在充分参与的基础上，才能有效化解矛盾，凝聚基层治理共识，而这需要具有吸引力、针对性的协商议题作为支撑。一方面，要注重协商议题的时效性。对基层治理的重要问题、关乎发展的重要事项、基层民众关心的突出问题，及时、有针对性地开展民主协商，让民主协商成为基层治理的常态化运作机制。另一方面，要注重协商内容具体化。可以建立协商事项的清单制度，围绕着涉及群众利益的公共事务，诸如环境卫生整治、绿化亮化工程、社会救助救济、物业管理服务等，确定协商议题，使问题解决在基层，纠纷化解在萌芽状态，通过协商切实维护基层群众的利益，促进基层的和谐稳定。协商民主要求多元主体参与，因而协商过程有相当的时间成本，需要在坚持协商的规范性基础上开展灵活实践。协商民主要激发民众参与的热情活力，关键在于提升参与者的获得感、认同度。因此，协商结果必须具备可操作性，而且有相应的协商结果转化、反馈等制度保障协商所达成的共识得到有效执行，协商民主才有可持续性。
（三）灵活运用科技支持，创新基层协商治理形式
按照党和国家关于加强基层协商民主的顶层设计、相关部署，全国各地不断探索多种多样的基层协商民主新形式，因地制宜地创造新的形式、平台，不断拓宽基层民众参与公共事务治理的协商渠道。某一具体事件的协商，往往能够引起新的协商议题，创建新的协商模式，但这些实践做法要具有普遍的推广意义并得到应用，才能转化为协商民主的制度化助力。现代网络技术的迅猛发展，突破了传统线下协商对时间、空间的限制，其即时性、便捷性、交互性，可以使参与协商的民众及时、准确、轻松地获取大量信息支持，从而大为减少协商民主的时间成本和资源成本。因此，应当在协商治理实践中更多灵活运用现代科技尤其是网络信息技术推进重大事项的信息公开、协商公开、结果公开、决议公开等，增进协商的公开透明。运用大数据等技术，完善协商成果的反馈、办理，提升协商效能，进而提高治理效能，避免协商民主的创新因为缺少技术支撑而难以推行或半途而废。网络协商平台的搭建是网络时代民主政治发展的趋势，线上协商和线下协商相辅相成，相互促进，如政协网络问政、网络协商已经在全国多地广泛运用，线下线上的互动，已经有很成熟的网络软件支持运用，这种实践同样可以运用到基层协商治理中，从而为民众参与基层治理提供更加便捷通畅的利益表达、利益协商渠道。可以建立大数据库来整合资源，将基层党组织、城乡社区居民、人大代表、政协委员、党外人士的相关信息资源进行数据化，完善协商参与的网上平台，借助网络协商的软硬件技术，提高效率，增强互动性，拓展协商参与的广度和深度。
（四）培育协商能力，激发基层协商治理活力
民众作为基层治理和协商民主建设的参与主体，其协商议事能力、民主素养是协商民主在基层治理现代化中作用发挥的重要变量，也是激发基层治理生机活力的关键所在。民主参与和利益表达作为协商民主的核心要义，需要一定程度的政治参与能力和民主素养，基层广大民众具有自主协商的意识和相应的协商能力，才能促进协商民主在基层治理中民主效能的顺利转化。但基层协商治理是一种新型治理理念，基层民众参与基层协商治理的积极性、主动性还未完全被激活，责任意识、政治意识还比较薄弱，利益表达、利益协商的能力水平亟须培养提升。基层党组织在基层治理中负有政治引领、思想教育的职责，要通过多种方式的宣传、培训、教育，积极引导基层民众参与协商民主实践，培育民众理性、平等、有序地参加协商的基本素养，使他们能够倾听、尊重、理解他人的不同观点，在公共理性、公共利益的基础上彼此对话、协商、妥协，寻求最大共识。民主协商参与的技能、程序，也需要民众通过切身体验来熟悉，并将其内化为日常性、经常性地寻求诉求表达、意愿满足、矛盾解决的路径。基层协商民主是在现行的中国行政管理体制中最接近基层民众的协商，基层协商民主的展开使民主参与成为基层民众、基层社会普遍遵守的行为准则，改变民主政治“高居庙堂之上”的精英特征。通过灵活多样的协商民主实践，调动起民众更加广泛深入的参与，发挥他们的聪明才智，引导民众养成遇事多协商的自觉习惯，合情、合理、合法、有序地提出利益诉求。同时，完善相关协商机构、制度，如居民评议会、决策听证会、纠纷协调会等等，以制度培养基层治理的协商思维、协商观念、协商技能。在基层协商民主的生动实践中，提升民众的民主素养、现代公民意识和协商能力。这个培养过程会渐进式地激发基层民众与社会的治理活力，从而使基层协商民主成为国家和社会力量有效互动的衔接枢纽。
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