谢 刚 史清华
(上海交通大学 安泰经济与管理学院，上海 200030)
在城市化大背景下，探讨如何进一步促进农村义务教育健康发展、提高农村人口的教育程度、改善农村居民的收入和福利水平，对于全面推进乡村振兴、实现共同富裕，具有重要意义。
1.1 农村义务教育需求的变化
1.1.1需求总量下降
自20世纪90年代末以来，中国农村地区义务教育阶段学龄人口数呈现逐渐下降的趋势。基于人口普查数据的计算结果，从2000年至2010年，中国农村地区小学学龄儿童(6～12岁)的数量由1.25亿下降至0.77亿，减少了38.4%；
初中学龄儿童(13～15岁)的数量由0.58亿下降至0.38亿，减少了34.5%(图1)。农村地区学龄儿童数量的下降主要归因于以下几方面：第一，计划生育政策的影响。中国政府于20世纪80年代开始在农村地区实施计划生育政策，政策效果在90年代开始显现。第二，农村人口的大量外迁。在快速城市化的过程中，大量农村劳动力迁移至城市地区务工，部分农村儿童跟随父母一起迁移至城市地区上学。第三，随着农村经济社会发展和城市化推进，农村居民的生育意愿也逐步下降，进一步加剧了农村地区人口出生率的下降。农村地区学龄儿童数量的下降，使得农村义务教育的需求总量减少。
图1 中国农村地区义务教育学龄儿童数量
1.1.2需求结构变化
中国农村义务教育需求结构的变化主要体现为农村家庭对于高质量学校需求的增加。过去几十年间，农村家庭的教育决策发生了巨大的变化。1986年《义务教育法》实施之前，农村家庭普遍缺乏投资教育的积极性，因此农村地区学龄儿童的辍学率很高；
1986年《义务教育法》的实施，保障了每个学龄儿童接受九年义务教育的权利，显著降低了农村学龄儿童的辍学率；
现如今，农村地区的家长不仅让孩子有学上，还努力争取让孩子能在高质量的学校接受义务教育。“择校热”现象不仅出现在城市地区，在农村也屡见不鲜。一方面，可能是农村家庭开始意识到教育的高回报。通过接受良好的基础教育，孩子能够有机会接受高等教育，从而获得更高的收入和更舒适的工作环境。另一方面，在经济发展和城市化过程中，农村居民的收入不断提高，使得家庭可以将更多的资源投资于孩子的教育。然而，乡村学校往往教育质量差，无法满足农村家庭的教育需求。因此，相对富裕的农村家庭普遍会选择在当地的县城租房或者购房，并安排专人陪读。这使得乡村学校因无人就读而出现小规模学校，而城市和县城的学校则人满为患，出现大班额问题(邬志辉, 2021)。
1.2 农村义务教育供给的变化
1.2.1供给主体的变化
中共中央1985年5月27日发布的《关于教育体制改革的决定》明确规定：“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。”具体地，实行在国务院统一领导下、地方负责、分级管理的体制。其中，县级政府负责制定全县教育总体发展规划和全县基础教育经费筹措；
乡镇政府设立管理教育的机构，筹措并管好用好本乡教育经费；
村集体组织在实施义务教育过程中承担着解决危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师的工资、管好学校财产、维护学校权益、动员适龄儿童入学、参与监督学校工作等方面的职责。在县、乡、村三级办学的体制下，乡、村两级组织主要负责承担农村义务教育的经费。这种过低的投入重心，在一定时期内，调动了地方各级政府和人民群众办教育的积极性，给农村义务教育发展带来了生机和活力，即“人民教育人民办”。然而，自1994年分税制改革开始后，农村地区也发生了一系列税费改革。在财政收入向上集中、财政支出分配倾向于城市的背景下，农村义务教育投入给乡镇财政带来的压力越来越大，给农民带来的教育负担越来越重。这不仅影响到农村学校的正常运行，譬如经常拖欠教师工资等，还严重影响到农村社会的稳定。
2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中明确规定：“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”自此，中国农村义务教育投入从主要由农民承担转变为主要由政府承担，即“人民教育政府办”，政府的责任由“以乡镇为主”转变为“以县为主”。以县级政府为主的管理体制，缓解了乡镇财政压力，减轻了农民的教育负担，使得农村教师工资得以保障，有助于提升农村学校的办学质量。
教育公平是教育发展中非常重要的问题。中央政府在缓解地区之间、城乡之间的教育不平等问题中扮演着重要角色。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中要求：“坚持教育优先发展，促进教育公平。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。”2006年开始，中央政府开始向农村义务教育阶段(小学和初中)的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费的资助政策(“两免一补”)。此外，中央政府还实施了一系列针对中西部地区的“特岗计划”“西部计划”“三支一扶”政策措施，逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质。这些政策的实施，减轻了农村家庭的教育负担，有效提高了中西部地区农村学校的教育质量。
1.2.2供给方式的变化
中国农村地区的学校分布是一种相对分散的布局方式。直到21世纪初，一直都是“村村有小学，乡乡办初中”格局。然而，学龄儿童数量的大幅下降，使得农村学校普遍出现教育资源利用效率低、资源分配不均和教育质量差等问题。为了实现规模经济和提高教育质量，2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，要求“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”。此后，地方政府开始大规模地撤并农村学校，大量的农村学校被关闭或被合并至中心学校，即“撤点并校”改革。如图2所示，中国农村地区的完全小学、小学教学点和初中学校的数量均大幅下降。农村学校被关闭或被合并后，农村学生需前往县镇或城市地区的中心学校就读。农村地区义务教育学校的布局调整改革通过对教育资源进行整合，实现了规模经济，节约教育开支的同时，改善了农村学校的教育质量，对农村学生长期的人力资本积累产生了积极影响(梁超和王素素，2020；
Xie & Zhang, 2022a)。
图2 中国义务教育学校的数量
2.1 农村学校教育质量不高
当前中国农村义务教育面临的困境之一是学校教育质量不高。一方面，农村学校教师队伍的学历整体不高，农村教师第一学历以中师为主，多为民办教师转正或者代课教师。如图3所示，2015年，农村小学和初中教师拥有本科及以上学历的比例分别为37.9%和77.1%。虽然该比例呈现逐年上升趋势，却远低于城市、县镇和全国平均水平。尤其是农村小学教师队伍质量，城乡之间差距更为明显。由于条件艰苦、教师待遇低，农村学校很难吸引到高质量的师资。此外，农村学校还面临教师资源流失的问题。年轻、优秀的中小学教师在农村和城市之间不断地单向流动：从村到乡、乡到县、县到市、非重点到重点学校。另一方面，农村学校教育质量不高还表现为学科单一、学科结构不合理等。农村学校普遍开设的课程只有语文、数学等主科。由于缺乏专业教师，其他课程在很多学校并未开设，或由主科教师兼任这些课程的教学。
图3 教师拥有本科及以上学历的比例
2.2 农村义务教育投入不足
中国农村义务教育发展面临的另一困境是教育投入不足。教育投入向高等教育和非义务教育倾斜，而义务教育阶段的投入又向城市倾斜，使得农村义务教育经费紧张(王德文, 2003)。一方面的原因是地方政府教育投入能力有限。分税制改革使得地方政府财政收入大幅下降。事权与财权的不匹配，使得地方政府面临教育财政压力。另一方面的原因是地方政府普遍缺乏教育投入的积极性。首先，地方政府官员面临上级政府的考核压力，而考核的主要指标是GDP增长和税收收入。地方官员的任期一般为3～5年。在晋升激励下，官员往往更倾向于将有限的资源投入到基础设施建设方面，以实现短期内的快速经济增长(周黎安, 2007；
乔宝云等, 2005)。其次，由于农村人口大规模地跨地区迁移，使得地方政府的教育支出存在外部性问题(Xie & Zhang, 2022a)。农村居民普遍只拥有高中及以下的教育水平，他们往往在户口所在地接受基础教育。然而，当他们接受完教育后却迁移至北京、上海、广州等大城市或者沿海省份就业，这严重打击了其户口所在地地方政府投资教育的积极性。为了改善地方政府教育投入积极性不高的状况，1985年中央政府发布的《教育体制改革决定》规定，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政性经常收入的增长，在校学生人数平均的教育费用逐步增长(“两个增长”)。然而，中国农村义务教育投入不足的问题却一直未从根本上得到解决。
2.3 教育不平等现象突出
首先，农村义务教育的不平等严重制约着中国农村义务教育的健康发展。一方面，如前所述，农村学校的教育质量与城市学校之间存在着很大的差距。另一方面，地区之间义务教育学校教育质量差异也非常明显。中西部地区农村学校的教育质量明显低于东部地区学校。东部地区学校投入多、教师待遇好，更容易吸引年轻、优秀的教师资源。虽然中央政府实施了“特岗计划”“西部计划”“三支一扶”等政策，引导和鼓励高校毕业生前往中西部从事农村义务教育工作，提升了中西部农村学校的师资水平，但中西部地区农村学校教师质量仍明显低于东部地区。
其次，农村地区内部也存在教育不平等的现象。一方面，家庭条件较好的孩子普遍迁移至县城地区高质量的学校上学，而家庭条件不好的孩子和留守儿童则只能留在乡村学校就读。随着农村学龄儿童越来越少，由于缺乏规模经济，地方政府更加不愿意在乡村学校进行教育投入。这导致农村地区不同家庭背景的孩子之间存在义务教育不平等。另一方面，“撤点并校”改变了农村学校的空间布局和农村学生的入学方式，使得学生上学距离明显增加，给农村学生上学带来很大不便，甚至导致农村义务教育阶段辍学率的上升，尤其是对女生、贫困家庭和偏远落后地区孩子的负面影响更大(Hannum et al., 2021; Xie & Zhang, 2022b)。
最后，义务教育的不平等还存在于农村流动儿童与城市地区儿童之间。这种不平等现象主要是由户籍制度所导致的。在户籍制度的限制下，农村孩子虽然随父母迁移至其就业的城市，但由于没有当地户口，农村流动儿童无法进入城市公立学校上学。他们往往只能选择去费用较高的私立学校或者教育质量较差的移民学校就读。
2.4 农村家庭义务教育成本高
在实施“撤点并校”政策过程中，地方政府没有为农村地区学生提供充足的配套公共服务设施，例如校车等。这导致农村学生不得不选择在学校寄宿，而农村寄宿学校安全、卫生、管理等方面凸现很多问题, 严重影响学生身心健康(庞丽娟, 2006; 范先佐和郭清扬, 2009)。特别是对小学生来说，低龄寄宿对其长期的人力资本积累具有负面影响(侯海波等, 2018)。因此，农村家庭普遍选择在县镇或城市地区租房或者购房，并安排专人(一般是孩子的母亲)陪读(Xie & Zhang, 2021)。“撤点并校”政策显著增加了家庭学生义务教育阶段的教育成本，影响农村家庭福利水平(Cai et al., 2017)。
3.1 保障农村义务教育投入，提高农村学校教师质量
在城市化背景下，虽然未来一段时间内农村地区学龄儿童数量还会继续减少，向农村学校进行教育投入往往会因为缺乏规模经济而导致教育资源利用效率不高，但在未来一定时期内仍应继续保障对农村地区的教育投入，特别是中西部偏远地区的农村学校。这既是考虑到社会公平问题，也是实现共同富裕的基本要求。一方面，应大力改善农村学校的基础设施，改善教师的办公和生活条件，提高农村学校教师的待遇，吸引年轻、优秀的教师前往农村学校任教。另一方面，加大对农村地区教师的培训力度，提高农村教师的教学技能，改善农村学校的教学质量。
3.2 完善义务教育投入机制，将义务教育支出责任向上适度集中
考虑到地方政府教育的投入财政能力有限、积极性不高和教育支出的外部性问题，可以尝试在现行体制下，加大省级和中央财政对于农村义务教育的支出责任。一方面，推动义务教育财政体制改革，建立“经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育办学体制，有助于降低城乡之间、地区之间和校际之间的不平等程度(赵力涛等, 2015)。另一方面，中央政府应尝试建立规范的农村义务教育公共投入财政专项拨款制度，并充分发挥其协调作用,进一步加大对落后农村地区的专项转移支付，缓解义务教育公共支出不足和不平等的问题。
3.3 推进户籍制度改革，保障农村学生在城市地区的受教育权利
流动儿童和留守儿童的教育问题是城市化过程中无法回避的社会问题。为解决流动儿童和留守儿童的教育问题，应继续推进户籍制度改革，逐步落实放宽户口迁移政策，推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变，以保障农业转移人口及随迁子女平等享有受教育权利，让更多农村留守儿童随父母进城接受教育。2008年7月的国务院常务会议提出了“两个为主”，即进城务工人员随迁子女接受义务教育以流入地为主、公办学校为主的解决办法。农村人口流入地政府应积极推行和落实“两个为主”，将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。
3.4 推动县域经济发展，鼓励农民工本地就业、创业
2010年之后，中国农村劳动力跨县迁移的比例开始下降，农村劳动力开始回流(Xie & Zhang, 2022a)。与此相对应，农村学生跟随父母迁移至本县城接受义务教育的比例将会逐步上升。这是因为农村学生在本县的受教育成本和入学门槛相对于大城市来说较低，农村家庭举家迁移甚至落户至本县城的成本更低。因此，应大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业；
大力开展适合农民工就业的技能培训和新职业新业态培训，落实各类农民工稳岗就业政策，促进农民就地就近就业，并为农民创业提供政策支持。县域经济的发展不仅有利于提高农村居民本地就业的收入，减轻农村家庭义务教育的压力，还有助于解决留守儿童和流动儿童的教育问题。