论“公共价值管理”：一种后新公共管理理论的超越与限度
摘要：新公共管理逐渐形成一种理论，并且被付诸于实践，将新公共管理从价值和工具两个方面被西方公共行政理论试图超越，然后构成后新公共管理理论丛林。以新公共管理理论中各部分元素为基础，得到了公共价值管理的整合，将新公共管理在价值和工具这两个层面上存在的困境给予一定回应，将公共行政理论新典范的潜力展现出来。公共价值管理相比新公共管理改革理念，有一定超越，同时也存在一定限度。
关键词：公共价值管理 后新公共管理理论 政府信任价值 新公共行政学
中图分类号：D035 文献标识码：A
经济全球化进程逐渐推进，信息化时代到来，新公共管理不断地改革、新的财政危机的出现，都让政府治理从内在和外在的生态上，发生着一些变化。大部分学者对于新公共管理理论的改革所带来真正效用，持有了质疑的态度，不仅存在这方面的质疑，对于其民主和公平的价值，也存在不小的质疑，为此，该理论处在了认同危机的境地。在这样的背景下，公共价值理论涌现出来。我国学者也对公共价值理念做了相关地研究和探讨，主要就是想让我国的公用行政理论在理论和实践方面都能有所进步。部分学者觉得把公共价值当成一种治理的理论，能够将核心诉求这样的概念以间接的方式，用力地表达了出来，并且认为该理论拓展了治理理论，这样的理论来源是对公共价值研究，可以说其成了一种新公共行政学的范式。
1 公共價值理论的研究进展
对于公共价值管理的研究，不同学者研究的内容不同，为此侧重面也有不同，具有代表性的观点包括下面几点。
第一，公共价值管理对于公共机制管理来说，其同新公共服务管理、网络治理理论存在一种内在的联系，该理论主要内容：其提倡在具体实施公共事务的治理中，不断发展并且寻找着，怎样才能获取或者递送公共价值协商网络以及开放灵活公共服务的机制。
第二，另外一些学者就公共价值研究脉络进行了梳理，将对于公共价值研究可以应用的两种不同的研究路径进行了一定的区分，得到了主导为结果的研究，以及主导为共识的研究。
第三，还有部分学者站在工具和价值的理性分野角度上，对西方的公共行政理论学有着怎样的变迁，进行了审视和梳理，得出的结论是，该理论在历经钟摆运动后，公共价值管理得以了解到一个将工具和价值的理性得以实现的最好融合路径。
第四，学者们对公共价值管理中有着怎样的关于政府职能创新内涵做了简要剖析，并将其同场域性特征，以及阶段性特征相结合，以最大化公共价值目标为中心，觉得我国需要从政府理念的角度对政府职能做有效拓展，创造出更多的公共价值。也就说政府在创造公共价值上的能力需要进一步提升，不断对政府职能进行优化。还应该构建出不同的网络，一个就是协商网络，另一个就是服务递送网络，将提供服务的不同路径进行拓展。
第五，这部分学者将该理论同另外一种理论进行了结合，该理论就是政府绩效管理，二者的结合有一些新的看法，觉得公共价值可以反映出公民的偏好、集体的表达、政治上的协调，将公共价值追求的最大价值体现出来就是政府绩效管理的本质所在，政府绩效管理被工具理性进行了挟持，进而不能发挥出更多的效用，为此，必须要改变这种挟持的状态，进而构建出新的政府绩效管理，其基础是公共价值。
从以上不同学者研究的具体情况来看，公共价值管理有着非常重要的作用，但是这种后新公共管理理论还需要超越一些困境，才能发挥出更大的作用。
2 需要超越的两种困境
对于后新公共管理理论来说，其是对新公共管理的一种超越的理论倾向，并不只是说其晚于新公共理论出现。为此，新公共理论所面对的困境是后新公共理论需要超越的。
2.1价值困境
大部分学者都对新公共管理中倡导的内容弱化了公共行政的“价值理性”，产生的质疑，并且对“顾客导向”“市场化理念”等主张会造成公平和正义等民主价值的腐蚀和破坏进行了指责。新公共管理中推崇“以顾客为导向”，可以使得公共政策同服务过程之下存有的公众同政府处于的紧张状态有所缓解，公众处在被动接受者地位有了一些改变，进而可以提升政府和公众之间的互动性，让公众比较满意于政府。可是，这些却没能将公民和政府之间是怎样一种关系完整地体现出来，仅仅是做了一些简化处理，公民成了消费政府的人，公民个人权利被降低，法律地位也被降低。很明显将公共行政中公平与正义的价值弱化。
2.2工具困境
新公共管理需要面对的另一个困境就是工具困境，针对的内容是政府内部组织机构和外部治理结构。就政府的内部组织机构来说，新公共管理改革在这方面的内容说的是要推动竞争，这样的着力点使得政府部门，各个机构之间的碎片化，进一步加剧。就外部的治理结构来说，多元治理格局得到极大发展，是新公共管理改革产生的最好结果。变革着的治理格局，是新公共管理需要面对的，而出现的问题就是该理论中倡导管理理论具有的市场性较高，面对的多元化的治理格局，显得力不从心。
3 公共价值管理发展和超越
3.1发展了公共价值管理
第一点，从公共价值出发，公共管理者不可以针对部分利益，也不能只扮演着执行者身份。其必须与公众进行互动活动的过程中，将公共的价值识别出来，发现出来，另外还应该就上层级别的公共部门互动活动中，尽最大努力争取到一些政治上面的支持，形成优势授权环境，对必要资源进行整合，创造出公共价值。第二，公民期望集合体现在公共价值，公民不仅是以顾客的身份去得到政府的认可，这样的认识得到学者的初步认同。公共价值组成的三个重要部分，服务价值、结果价值、合法性和对政府信任价值。其中最为重要的组成部分就是合法性和对政府信任价值。第三，公共价值的研究，对于指导后新公共管理时代有着重要的意义。公共价值管理主张重视集体的偏好，重视对政府和行政关系的定位，对政府角色有了新的阐释，进而提出新的要求给公共管理。
3.2公共价值管理相对新公共管理困境的超越