政策认同、非农化能力与农户“两地”退出意愿
摘 要：新型城镇化进程中，土地退出是农民农村退出的关键。对云南省9个县（区）调研资料的分析表明：农户的政策认同会显著增强其退地意愿；非农化能力对农户退地意愿具有门槛效应，非农化能力处于中间水平时与退地意愿显著正相关，但较低或较高时对退地意愿无显著影响；承包地与宅基地的功能分异使农户“两地”退出意愿存在差异，宅基地退出意愿弱于承包地退出意愿；农户更愿意选择低风险和收益稳定持续的退地方式，承包地退出偏好“货币化补偿”方式，而宅基地退出偏好“实物置换”方式。应强化政策宣传，提高农户的政策认同度；要警惕非农化边界效应陷阱，厘清农村土地制度改革与新型城镇化的关系；要构建和完善一种分期、稳定、持续的退地补偿机制，并基于承包地与宅基地的功能分异因“地”施政。
关键词：承包地；宅基地；政策认同；非农化能力；土地功能分异；农村土地退出；退地方式；“三权分置”改革；新型城镇化
中图分类号：F321.1；F291.1 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2018）04-0035-10
一、引言
中国城镇化发展中的人口转移具有从乡村社会向城市社会转轨的不彻底性，通常称之为“半城镇化”现象，即“城乡两栖”式人口迁居状态，这一特定城镇化形态成为困扰国家现代化转型的重大难题之一。目前，农村人口“城乡两栖”的迁居模式弊端日益显现，不断挤占稀缺的农地资源，致使农地撂荒、宅基地闲置等问题普遍存在。据统计，我国土地闲置规模高达185万～285万公顷（中国金融四十人论坛课题组，2013）[1]；农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地占农村居住用地总面积的9%，距城市越远空置率越高（韩启德，2015）[2]。学界对此甚为忧虑，并认为农村人口“城乡两栖”迁居已成为新型城镇化、农业现代化发展的主要矛盾之一（李春香，2015）[3]，城镇化的主导权将掌握在农民手中（郭熙保，2014）[4]，研究农民的农村退出问题甚为重要（钟水映 等，2015）[5]。政府也将农户的承包地和宅基地退出纳入国家治理和制度建设的重要内容，并希冀通过促进农户的自愿退地推动半城镇化向完全城镇化转型。2015年国务院在《关于加快转变农业发展方式的意见》中提出“在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点”，2017年《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）明确提出“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，为农户“两地”退出为简化行文表述，本文将农户自愿有偿退出承包地和宅基地简称为农户“两地”退出，后文不再赘述。 提供了政策支持与法理依照。
关于农户承包地和宅基地退出的概念尚不统一，诸多国内学者把通常意义上的转让、流转视为土地退出，显然，这并不能反映农村土地退出的真实内涵。当前，农村承包地和宅基地“三权分置”的改革路径与行动取向已经明确，基于此制度背景，农户承包地和宅基地退出可从两个层面理解：一是承包地承包权和宅基地资格权的退出，即承包地和宅基地的永久性退出；二是承包地经营权和宅基地使用权的流转，即承包地经营权和宅基地使用权的长期转让。如果在城镇化的理论框架下研究农户“两地”退出问题，那么，“两地”退出应当是指农户彻底放弃农村土地承包权、宅基地资格权等土地权利的一种自主选择行为（刘同山 等，2016）[6]，其核心是农户自愿恢复所有权人（集体经济组织）对宅基地和承包地的完全支配状态（刁其怀，2017）[7]，这也是本文所讨论的农户“两地”退出。显然，从新型城镇化战略看，探讨承包权退出意愿要比经营权退出更具现实意义（王丽双 等，2015）[8]，因为经营权流转无法克服权利人分散所带来的交易成本，并最终妨害农业经营的稳定性、规模性（王常伟 等，2016）[9]，亦无法解决农民“一只脚踏入城市，另一只脚留在农村”城乡身份兼有的“半城镇化困局”（杨重光，2000）[10]。
已有的文献研究表明，很多因素都会影响农户的退地意愿，主要包括：农户的人口学特征（性别、年龄、受教育程度）、外出务工时间、家庭规模（李春香，2015）[3]，家庭歸属感、宅基地区位条件（关江华 等，2013）[11]，农户分化（王丽双 等，2015）[8]，农地依赖程度（普蓂喆 等，2016）[12]、土地禀赋（龙志和 等，2007）[13]，是否拥有城镇住房（王常伟 等，2016）[9]，农业机械化（刘同山，2016）[14]、农户对土地退出风险的认知及规避能力（王兆林 等，2013）[15]，农户职业分化、产权预期（钱龙 等，2015）[16]，市民化能力、法律认知（钱龙 等，2016）[17]，离农率、非农收入是否稳定、医疗保险水平（张学敏，2013）[18]。上述很多影响因素不仅在理论上得到了解释，而且得到了实证检验的支持。
一般来讲，农户对“两地”退出政策的认同会对其退地行为产生积极影响，但对此尚缺乏实证检验。关于城镇化发展的理论有一个共识性的结论，即非农化要引领城镇化，城镇化的实现并不在于人口聚居形态的空间变化，而取决于人口从业属性的非农身份转变（罗淳 等，2015）[19]。从理论上讲，农户的非农化能力越强则从业属性的转变越容易，其退地意愿也应越强。然而，受当前农地制度的约束，农户的现实选择是否与理论预期一致尚待检验。从经验角度讲，承包地与宅基地所承载的功能明显不同，对农户的重要程度亦具有显著差异。承包地与宅基地的功能存在巨大分异，那么，这种功能分异是否引致了退出意愿的差异？但已有关于农户承包地和宅基地退出意愿的研究都是分别讨论，只关注其中一个，缺乏对农户“两地”退出意愿的比较分析。基于上述考虑，本文主要采用对云南省9个县（区）的调研资料，实证检验农户的政策认同、非农化能力以及土地功能分异对农户“两地”退出意愿的影响，并进一步考察农户退地方式的偏好和认同序列，以期为有效促进新型城镇化中农民的农村退出提供政策启示。
二、理论基础与研究假说