农民权益保护视阈下的新疆农地征收
摘要：失地农民问题是目前我国政府及社会各界关注的重点和热点问题。新疆近几年城市化速度加快，伴随着城区向外扩张的同时是失地农民大量增加。失地农民存在着征地补偿标准低、社会保障水平低、就业困难等问题。由于新疆农村人口中少数民族比重大，少数民族农民的失地问题表现得更为突出。文章从新疆农村征地、失地农民保障工作入手，对征地过程中行政部门存在的问题、失地农民保障工作成果以及农民保障工作存在的问题进行分析，为日后的解决对策提供相关研究基础。
关键词：农村征地；失地农民；失地农民保障随着新疆城乡一体化进程的推进，新疆的城镇化水平不断提高，社会结构正在悄然转变，新的社会经济增长方式也正在形成之中，城市化将是不可阻挡的潮流。在城乡一体化过程中，同样显现了一些急待解决的问题，随着农村土地的逐年减少，农村人口的身份逐渐转变，城镇占用的土地面积和城镇人口数量不断增加，协调和发展好这一数量逐渐增多的群体将关乎新疆社会的稳定和发展。失地农民问题是目前我区政府及社会各界关注的重点和热点问题。征地前和征地过程中存在的行政问题、失地农民保障工作取得的成果和存在的不足都具有较大的研究意义。
一、与征地相伴随的新疆农民土地权益保障问题及其成因
（一）错误的政绩观导致错误的征地决策
征地行为主要是政府行为，当代美国社会学家塞尼茨尼克指出：“哪里有官员行为，那里就有可能出现专断的决定，因此，凡是存在官员行动的地方，就存在法治问题。”在政府财政自理的压力下，各地方政府普遍存在创收和招商引资的动机，由此导致政府自觉不自觉地倾向于使用手中的权力谋利。许多地方官员，不惜以牺牲农民的利益、违反国家法律法规为代价，非法征地。笔者认为农民失地、合法权益得不到保护的根源是部分官员不守法，官员以违法为代价，强行低价征用农民土地，再高价出让给房产公司，不仅侵害了农民利益，又促使了房价上涨。程序公正是实体公正的前提，土地监管部门连程序公正都保证不了何谈实体公正呢？上级土地监管部门对于自身基层机构的违法行为监管不力，放任的后果将导致土地监管在该地区实际无法进行。
（二）征地程序不合法，引发农民与政府间的矛盾
大量征地对农民而言，意味着人均耕地面积不断减少，农民必然会坚决反对征地。很多地方在征地过程中，未能严格按照国土资源部发布得《征用土地公告办法》实施征地工作，甚至出现违法、强制征用农民土地的现象。为了保住赖以生存的耕地，维护自身合法权益，失地农民与政府之间往往产生了很多矛盾。通过各种法律形式，很多问题迟迟得不到根本解决，失地农民合法权益得不到应有的保障。一些农民甚至走上集体上访的道路，并遭受当地警方非法拘禁。这些丑闻，在很大程度上损害了政府形象，更加剧了失地农民与政府之间的矛盾，造成了恶劣的社会影响，更为社会稳定留下了隐患。
（三）监督、执法机关未起到应有作用
在征地过程中，部分地区的法律监督机关和执行机关的法律地位得不到应有的尊重，同级政府越位、越权，对人民法院、人民检察院甚至是人大常委会安排额外工作任务，甚至是征地房层拆迁及其他农村工作任务等情况较普遍存在，直接影响到人大行使监督权、人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权，甚至影响到我国全面推进民主法制建设进步，对此群众意见较大。
二、新疆失地农民社会保障问题及其成因
（一）新疆少数民族权益保障研究较少
新疆是以维吾尔族人口为主的多民族聚居自治区，少数民族人口占全疆总人口的60%。由于新疆特殊的生态环境，宜人居住的绿洲有限，绿洲人口密度大，耕地集中。随着城市的迅速扩展，城郊区出现大量的拆迁、征地行为，失地农民的数量也急增。而由于历史与文化的影响以及语言、风俗、受教育程度等因素制约，其人口中农业人口比重较大，而城区外围居民恰恰以少数民族群众为主，所以城区发展首先碰到的是城郊大量少数民族农民失地问题：城镇就业难度更大，少数民族农民面临的生产生活方式改变及社会转型、文化转型等方面的问题更多。
新疆失地农民问题与内地城镇有所不同，它不仅是一个法律问题、社会问题，同时还有可能转化为民族问题。因此，城市化进程的快速推进，一方面对少数民族经济社会发展具有重要意义，另一方面，如果处理不好失地农民问题，将严重影响新疆的发展与稳定，少数民族农民的失地问题研究的迫切性显而易见。纵观现今我国的土地征收补偿制度研究，对新疆民族地区的调研和少数民族权益保障研究成果还比较少见。
（二）失地农民保障工作的行政立法存在不足
失地农民保障工作的行政立法，应当体现一定的一致性，这里的一致性，是指行政立法时下位法与上位法要保持相一致，不能出现矛盾，在制定相关地方政府规章时，确保与自治区的地方性法规相一致，不能违背上位法。
按照《新疆维吾尔自治区被征地农民就业培训和社会保障实施办法》（新政办发320088140号）文件第十条规定，在城镇规划区范围内，失去全部土地并已达到退休年龄（男、女均60周岁，下同）的被征地农民，按照实际从事当地农业生产劳动的年限（最低从年满16周岁计算，上学期间以及被依法判处拘役、有期徒刑或被劳动教养期间除外，下同）每满两年折算1年，补缴养老保险费（折算出的年限不满一年的按一年计算，下同）。一方面，规定男、女失地农民的退休年龄均为60岁，这与《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》①中国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁这一规定冲突，侵犯了被征地农民中妇女应当享受的合法权益。另一方面，按照实际从事当地农业生产劳动的年限（最低从年满16周岁计算，上学期间以及被依法判处拘役、有期徒刑或被劳动教养期间除外，下同）每满两年折算1年，补缴养老保险费。这里存在一种歧义，失地农民子女若不去上学，在家游手好闲也能获得全额的养老保险，但是上学接受教育，得到养老保险的权益反而会受折扣。这一规定对失地农民上学期间的子女很不公平，存在明显的歧视，不仅侵犯了失地农民子女上学受教育的权力，反而成了放弃受教育权力的鼓励政策。