以地方政府行政权为依托的纠纷解决之理论构建
摘要：
以地方政府行政权为依托处理和解决各种社会纠纷不仅具有相应的法理和法律依据，也具有一定的现实基础和社会基础，更有其独特的优势。我国审判权机关的现实地位与审判权自身供给的不足，也为行政权处理和解决各种社会纠纷提供了广阔空间，充分发挥并有效规范地方政府在处理和解决各种社会纠纷过程中的优势和相应活动，也有助于我国加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新目标的实现。
关键词： 地方政府; 行政权; 纠纷解决; 社会管理创新
中图分类号：D 922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2012)01-0051-06
在传统意义上，无论是从国家权力的分权与配置，还是从国家权力的机能与作用来讲，人们通常的认识和理解是，凡谈及国家公权对社会纠纷的解决问题时，总是首先想到法院这一专门的职权机关。毋庸置疑，在国家的权力配置中，法院作为专司解决纠纷的机关，处理和解决各种社会纠纷是它的基本职能。但是，从这种权力的分工和配置中，并不能得出法院是处理和解决社会纠纷的唯一机关的结论，也并未从理论上或者制度上排除其他国家机关（如行政机关）对社会纠纷的处理和解决。
一、地方政府处理和解决各种社会纠纷的理论基础
从理论上讲，地方政府拥有的行政权作为一项国家公权，在纠纷的解决过程中，自应天然地处于中立的立场和地位。即使是在行政诉讼中，也是行政相对人与实施具体行政行为的个别国家机关之间发生的争议，并不是相对人与整个行使国家行政权的政府之间的矛盾和冲突。个体权利只能和其他个体权利发生冲突，而不可能和国家权利发生冲突，因为国家作为一个整体的概念已经包含了个体。因此，行政诉讼和行政争议也不应理解为个体公民或组织与国家之间的纠纷，而应是发生在个体公民或组织与个别国家机关之间的纠纷。明确了这一点，才能理顺地方政府行政权处理和解决社会纠纷时与社会公众之间的正向关系。
（一）地方政府行政权具有纠纷处理的法理属性
虽然行政权是一种执行权，但其中也包含有裁量权。从权力的属性和行使权力的方式上看，司法权与行政权的性质完全不同，如：行政权以主动行使为原则，而司法权则以被动行使为原则；行政权主要是通过直接的“命令—服从”式的行政行为来实施立法者所推行的法律价值，促使其由观念层面向现实层面的转化，而司法权则主要通过对推行和实施法律的过程中所产生的纠纷的处理来维护立法确立的法律价值。因此，行政权主要表现为“管理”的权力，司法权则主要表现为“判断”的权力。［1］但这并不是说，行政权的行使只能有一种模式，也不能否认行政权本身也有自由裁量性。行政权的行使要求以适法为基本条件，而公共事务管理的复杂性和法律的局限性，也要求给行政权以裁量判断的权力。
最先对法律问题的裁决专属于法院这一法治原则做突破的是英国。英国长期以来对法律问题（即查明事实和适用特定法律规则或原则）的裁决是专属于法院的权力，但自1660年起，为了有效地征集税收，英国的关税和消费税委员会就被授予了司法权力，随后土地税委员会也获得了司法权。20世纪后，随着1908年和1911年《老年退休金法》、《国民保险法》的颁布，裁判所立法具有了当代社会立法的雏形，二战后由于强化社会立法，裁判所得到了更大的社会信任，行政裁判所有了更大发展。［2］
美国自20世纪二三十年代以来，公众服务的需求导致了政府职能的扩张，法院没有时间也没有专业知识解决各种争议，在1932年克洛维尔诉本森案①中，美国联邦最高法院认为，只要不妨碍司法审判，将裁判权力授予行政机关既是合理的又是必要的。在1974年沃基根市诉污染控制委员会案②中，沃德法官引用几个行政法专家的观点进一步指出，只要有有效的立法或司法审查机构存在，任何权力的授予（无论是立法权还是裁决权）都不违反权力分立原则，如果立法机关或司法审判机关能够有效地纠正某个机构的过错，那么即使这个机构具有立法或司法的特征也是无关紧要的。［3］
（二）行政权行使的程序化要求为纠纷的处理和解决提供了必要的程序保障
在制度上，法律对行政权的行使规定了比较完善的程序规范，使得地方政府无论是在管理社会公共事务方面，还是在处理社会纠纷方面，都应该而且能够严格按照既定的程序规范的要求进行。科学合理的程序设计，可以保证当事人在纠纷处理过程中，平等参与和行使其权利。程序的公开还可有效屏蔽各种非法因素的干扰和影响，遏制裁判者的恣意和妄为，使得纠纷的处理最大可能地实现公正，符合纠纷解决所要求的平等参与原则与程序正义原则。
需要说明的是，理论上的认识不能代表实践过程中的客观事实。在实际生活中，政府与其社会成员之间还是会产生某种利益冲突的，如政府税收、房屋拆迁、土地征收等等，这也正是需要强调国家、集体与个人三者利益一致的原因所在。如果在政治层面不能充分发扬民主，在立法层面不能全面反映国家、集体和个人的合理要求和正当利益，也必然会在权利运行的过程中发生争议，而且在这种情况下发生的争议，任何一种纠纷解决机制都无法做到妥善处理和有效解决。以政府处理土地征收、房屋拆迁等事务为例，由于行政机关执行的法律、法规和规章在制定过程中，没有对集体土地与公民房屋的所有权做出公正合理的评估，对其权利的剥夺也没有做出权利人可以接受的妥善合理的补偿安排，因此，不论行政机关的行政行为在程序上如何公正，都难以取得比较好的效果。因为问题的根源不在于纠纷如何解决，而在于实体本身不断地在制造不公。
（三）现行法律赋予了地方政府处理和解决社会纠纷的法定职责
如《宪法》规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，包括管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；《地方各级人大和地方人民政府组织法》规定了地方各级政府对社会事务及其纠纷的处理和解决权；国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定了各级政府应积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制的问题；《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求健全社会矛盾纠纷调解机制；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,要统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾；《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》也指出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解，这是地方政府依法行使职权的法律依据。
二、地方政府处理和解决各种社会纠纷的现实基础
（一）地方政府拥有的强大资源能够为纠纷提供重要的救济路径
在现实生活中，地方政府积极介入某些社会纠纷的处理已成常态，尤其是在一些社会影响较大的重特大纠纷的处理上，如矿难的赔偿、欠薪的追讨、重大事故的善后处理等，地方政府更是扮演了不可或缺的居中斡旋者和纠纷裁断者的角色。例如，解决工人的欠薪问题，司法程序即使按目前“绿色通道”的特殊安排来启动，也需时日，即使法院从速从快做出了有利于工人的判决，但执行难的现实仍可能让工人们因等待而再次情绪失控。其实早在2005年，浙江省就要求全省各城市财政拨款建立应急周转金，到2007年已有92个县市的政府建立起了应急周转金，将向打工者垫支欠薪，再向企业追讨。［4］政府的这种积极作为，带来了较好的社会效果。