政府证券监管权制度设计的理论基础研究
摘要:“强化市场型”政府理论、“瘦身国家”理论和宪政理论从不同的学科视角共同探讨政府权力应该如何配置和行使,才能实现规范和高效运行,以保护个体合法权益,最终促进经济的繁荣发展,三种理论为政府证券监管权的制度设计提供了指导和研究思路。
关键词:“强化市场型”政府理论;“瘦身国家”理论;宪政理论;政府证券监管权;理论基础
中图分类号:F011 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)10-0048-07
一、“强化市场型”政府理论
曼瑟·奥尔森在《权力与繁荣》一书中,提出了“强化市场型”或者“健全市场型”政府(Enhancing the Market-type Government)概念,他认为如果一个政府有足够的权力去保护个人的财产权,并且能够强制执行各种契约,与此同时,它还受到约束而不能剥夺或侵犯私人权利,由此促进市场,尤其是促进社会规划型市场的形成和完善,那么这个政府便是一个“强化市场型”政府。②该概念是分析经济增长与政府关系的一个前沿性概念,为各国尤其是发展中国家的治理转变和经济政策提供了一个有用的分析框架。运用该理论不仅可以解释为什么政府尤其是发展中国家政府需要促进证券市场的形成与发展,即政府证券监管权①产生的必要性;同时,政府证券监管权必须依法规范行使,尊重市场规律,并有效保护私权,才能最终促进一国经济的繁荣。
市场类型的划分是“强化市场型”政府出现的理论依据。根据市场的形成是否需要政府提供特殊性制度安排,将市场划分为自我实施型市场和社会规划型市场。③自我实施型市场是指该类市场在一般情况下都会自发形成,而不管其参与者是否存在任何共性。社会规划型市场是指该类市场只有在相应法律和政治制度的安排得以稳固之时才会形成,一般为权利密集型市场,即无形财产权市场,典型的例子为资本市场。资本市场的形成依赖于完善的法律体系和政治秩序来强制执行合同、保护产权、执行抵押协议、提供股份有限责任公司的安排,以提高投资和借贷的流动性。而且这种安排在人们的预期中必须在一段时间内保持稳定。社会规划型市场的形成是现代国家经济繁荣必备的条件之一,因此,政府必须进行制度安排以促成该类市场的形成。据此可以解释许多发展中国家,包括中国的资本市场基本是在政府积极推动下形成的。一旦社会规划型市场形成,政府还要针对其失灵进行有效的监管。
政府职能的转变是“强化市场型政府”出现的现实依据。④萨缪尔森认为政府职能主要有三项,提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长。对于提高效率,萨缪尔森指出:“政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部问题,以及提高公共物品等活动提高经济效率。”⑤政府履行这种职能的前提是市场在解决竞争、外部性和公共物品等方面是失灵的,所以需要政府的干预。如果市场在这些方面可以自发调节,是否还需要政府监管呢?“市场失灵的自发调节”理论对政府是否需要干预提出了挑战。该理论认为,存在外部性和垄断情况下,市场可以自行调节失灵现象。⑥既然市场可以自我调节,那么国家干预市场的必要性就受到严重质疑。但是“市场失灵的自发调节”理论也不是完美的。该理论受到的最大质疑是,在市场的自发调节过程中,由外部性和公共物品特征引发的搭便车行为是影响市场机能恢复的一个重大障碍。同时,通过产权界定和交易产权、建立污染市场和构建补偿机制解决外部性,并不能完全依靠市场自身的力量可以解决,需要完善相应的法律,以及政府提供一定的制度安排。可竞争市场对垄断具有自发调节作用,但是可竞争市场的存在有严格的假设条件,其中一个条件是企业进入和退出市场是完全自由的。这个条件在许多市场,尤其是发展中国家的资本市场上基本无法满足。因此,市场的自发调节功能是非常有限的,在市场无法自发调节的领域,即市场失灵的领域仍然需要政府履行职能。
为满足这种要求,政府应该主要针对两个方面履行职能:解决市场失灵和促成社会规划型市场的建立。政府履行职能的方式也逐渐由管理型向服务型转变,主要在于提供解决市场失灵以及建立社会规划型市场所需要的法律和政策。这两个方面的职能可以概括为促进市场建立和完善。政府职能的履行必须要以界定产权、保护权利、尊重市场自治为前提和归属,也只有如此才能高效地履行其促进市场建立和完善的职能。“强化市场型”政府就是对能够高效促进市场建立和完善的新型政府的称谓,该类政府可以清晰地界定和可靠地保护个人权利,并有效地约束自身的权力保证不存在任何形式的强取豪夺。奥尔森认为只有这类政府才能促进市场经济的繁荣。
二、“强化市场型”政府理论对政府证券监管权的意义
“强化市场型”政府理论对政府证券监管权有较好的启示意义。该理论对“社会规划型市场”的分析,为发展中国家政府对于证券市场的形成和发展采取强制性制度安排的正当性提供了强有力的理论支持。但该理论似乎并不能有效解释如果没有相应法律和政治制度的安排,社会规划型市场就无法形成。那么,为什么发达国家的证券市场在没有政府干预的情况下也形成了,并发展到一定的规模?实际上,从发达国家证券市场的产生到初具规模,主要依靠自律监管,由自律组织制定的各种规则来规范证券市场的发展。虽然也存在相应的法律法规,但是数量不多、不成体系。政府没有集中监管证券市场,对自律组织的监管持放任态度本身也是政府在相应经济理论的影响下,综合考虑经济社会发展的制度安排和选择。不仅如此,在证券市场产生之前,作为其产生基础的股份公司制度和信用制度在发达国家已经有了较充分的发展,这些发展也离不开政府制定的相关法律和政策。从制度经济学的角度考量,“制度就是人为制定的规则”,⑦相关法律和政策同样是政府提供的制度安排。从这个意义上讲,“没有相应法律和政治制度的安排,社会规划型市场就无法形成”这个论断是正确的。而这种制度安排的提供者当然包括政府,只不过对于发达国家的证券市场而言,在其产生的初期,政府的作用较小。而发展中国家,由于已经有了可供参考的经验,为了尽快发展本国经济,来不及等待证券市场漫长的发展过程,直接采取强制性制度安排,包括提供信用制度和相对健全的法律,促进证券市场产生发展。
“强化市场型”政府理论描述了政府、市场与经济增长之间的关系,对政府和市场之间划分了清晰的界限。据此界限,政府证券监管权的行使必须要以清晰地界定和可靠地保护个人权利,尊重市场自治为前提和归属,并有效地约束自身的权力,保证不存在任何形式的强取豪夺。该理论进一步强调,“强化市场型政府”的最终目的是促进一国经济的繁荣,因此,政府权力的行使不仅要以对私权利的尊重和保护为前提,更为重要的是如何设计一种制度,保证政府权力既能够受到约束不侵犯私权利,又能保证政府职能的有效发挥以达到促进经济繁荣的目的。奥尔森对如何设计这种制度没有给出清晰的描述,但至少已经为政府权力的行使描绘了一个规划性的蓝图。虽然发达国家和发展中国家证券市场的发展及政府监管存在诸多差异,但该理论对政府权力的要求对所有国家政府证券监管权的行使均具有指导意义,即政府证券监管权的取得必须要有合法的授权,尊重市场自律,依据证券市场的客观发展规律、按法定程序行使权力并接受监督,最终目的是保护投资者的合法权益,促进经济的繁荣。
中国的证券市场属于“新兴加转轨”的市场,从证券市场建立开始,政府干预色彩就非常浓厚,政府证券监管权的行使具有全方位和多层次的特点,根据“强化市场型政府”理论,这种干预是必要的。但随着政府干预的进一步增强,也损害了市场效率和活力,弊端逐渐暴露。“十四年证券市场的行政监管,最大的失误就是行政监管的重心一直放在为国有公司融资解困上面,而忽略了市场监管的核心应该是保护证券投资者的利益。”⑧实际上,为国有公司融资解困的监管目标源自政府职能的定位,是导致证券监管诸多问题的根本原因之一。此种定位导致了对市场自治的忽略,未有效地约束政府证券监管权的行使,未有效尊重市场自律权,未对私人权利,尤其是投资者权利进行有效保护。中国政府证券监管权的历史也证明了这点。因此,政府现在应该还权于市,让市场机制发挥更大作用;规范政府证券监管权的行使,让法律树立法治社会的权威。