中国环境政治考察：从权威管控到有效治理
摘要：环境治理已成为政府及社会各界关注的热门话题，将环境治理纳入中国政治体制运作的基本逻辑中，以政治学的视角评估环境政策的贯彻执行是党和政府在新形势下加强执政能力建设的应有之义。在环境政治运行的逻辑中，不变的是既有的以民主集中制为组织原则的核心政治制度，变化的则是党—政、行政—立法、中央—地方、国家—社会四个维度的政策过程，因此有必要在政策执行层面推动从权威管控到有效治理的转变，切实提升中国现代治理体系对环境问题的综合治理能力。
关键词：环境政治；权威管控；有效治理
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）03-0113-06
当前，环境污染如何治理已成为各级党和政府、社会公众关注的热点话题。可以说，环境治理已经成为实现“两个一百年”奋斗目标征程中不得不面对的现实问题。环境治理应当回应人民群众的殷切诉求，同时也必须推进中国经济社会发展在“好”与“快”之间寻求更好的平衡点。作为党和政府在新形势下加强执政能力建设的应有之义，将环境治理纳入中国政治议程设置的核心环节，环境污染及其治理就成为国家在推动治理体系和治理能力现代化的进程中不得不着力解决的重要问题。对环境污染加强综合治理，是对党和政府新的执政理念在新形势下的贯彻落实，是对人民群众的社会生活价值观从物质主义逐渐向后物质主义过渡时期对环境问题更加关注的及时回应，也是中国经济新常态下转变经济发展方式的必然选择。
一、对既有中国环境政治研究的简单梳理
在有关中国环境政治的研究中，一些学者从中国体制内部结构入手，把环境治理领域的问题纳入到央地关系或集权—分权的讨论范畴。周雪光提出了一个“控制权”理论来解读中国各类政府治理模式和行为方式，并应用相关的理论模型分析了环境保护领域中不同层次政府间的权威关系和相应行为。他指出，中央和省级权力机构（国家环保部和省环保厅）作为环境管制的委托方始终在领域内保留着自身的目标设定权和检查验收权，而把激励分配权下放到作为环境管制承包方的各地级市环保部门。这种类似“行政发包制”的控制权分配形式深刻体现在环保领域的权威关系之中，同时中国政府内部其它职能部门在控制权分配结构上与环保部门存在极大相似性，因此周雪光认为，“控制权”理论对理解中国政府在集权与分权之间的各种行为具有普遍意义。① 冉冉则力求打破集权—分权的范式，她从中央与地方关系的角度更多地把中国地方环境政治所产生的一系列问题看作是地方对中央政策执行的偏差，将中国地方环境政治的执行偏差归因于中国环境政策制定时“象征主义”所带来的冲突性与模糊性、权力结构的多元碎片化、激励结构的倒错和封闭的监督机制以及全球化对中国环境政策的影响等五个方面。冉冉进而指出，改善中国环境治理水平需要中国环境政治从威权主义向民主转型，通过开放、参与、合作的多渠道、多元治理模式来为地方环境政策的有效执行提供制度保障。② 杨光斌则从制度主义出发对中国环境保护的体制机制性障碍进行阐述，他认为中国环境保护按政府层级来一一对应设置部门的原则，造成了环境保护的多头管理，大大降低了行政效能，也使得地方环境职能部门容易成为地方保护主义利用的工具。应该通过制度创新来破除既有的体制机制障碍，在集权与分权上寻求平衡点，做到收放有度，并实行环境保护的垂直领导和扁平化管理。③
海外学者则更倾向于从环境问题对整个政治体制机制影响的角度来进行思考，通常将环境问题与公民权利相联系，从环境保护到公民社会的培育再到环保领域NGO的发展，最后上升到公民社会影响力不断扩大进而推动整个中国政治体制改革的高度。杨国彬指出了集权—分权范式下中国环境政治研究的不足。他认为，环境保护领域不断兴起的NGO是国家与社会关系、中央与地方关系在环境治理的不同阶段所调整的一个面向，也是推动中国政治不断民主化的重要力量，因此不仅不能忽视NGO在环保领域的影响，政治决策者们更应当在制度上将其合法化。④ 李侃如则对新中国成立以来环保政策的变化进行了梳理。他指出，改革开放之前的体制过于强调重工业的发展且环保意识不足，改革开放后各级政府虽然逐渐意识到环境保护的重要性，但上层机构垂直监管不够，作为改革核心的经济增长与放慢速度以利环保的行政要求相矛盾，導致国家环保相关的法律法规在地方无法严格实施，就此陷入了一种“高度重视、低度成效”的环保悖论。李侃如认为，物质财富的日益增长和技术升级有利于中国采取更有效的方式来应对环境挑战，但解决环保悖论问题的根本要义是加强对环境问题的公众教育并放开公众组织的环境运动，提高信息、舆论透明度，借助不断加强的下层环保压力来推动整个环境政策乃至整个中国政治体制的转变。⑤
可以看出，海外学者大多认为中国当前的环境保护采用的仍是一种威权主义体制下的治理模式。因此，他们往往从个体权利出发，将环保法律法规的实施和全球化对中国环境领域的影响纳入对中国环境保护的整体评估中，通过鼓励公民社会不断组织化来实现环境公民权，进而实现环境领域的民主治理，最后实现基于环境民主之上的政治民主。体现在他们研究背后的终极关怀是，推动中国的政治体制从威权主义向民主转变。
二、权威管控下的中国环境治理
（一）执政党作为塑造中国环境治理话语的权威
在中国的政治体制中，执政党作为政治权力的行使者，掌握着塑造中国环境治理话语与议题的相关权力，通过党代会、党委常委会、党委第一书记来明晰环境保护的大政方针，进行话语和议题塑造，把握环境保护的总方向。
改革开放以前，囿于意识形态因素，党内高层领导和一些学者都认为环境污染是资本主义体制下的产物，与社会主义无关，因此对环境保护并不太重视，直到1972年中国代表团参加在斯德哥尔摩举行的第一次人类环境会议后才逐渐意识到生态环境破坏后果的严重性，而执政党真正开始重视环境治理则是在改革开放以后。
由表1可以看出，执政党在改革开放后的历届党代会中对环境治理认知话语和议题塑造的变化大致可以分为三个阶段：第一阶段，在十四大以前，执政党对环境治理的认知还处于如何保护生态和生态平衡，在这一阶段将环境保护列为国策，主要目的是通过环境保护来促进经济社会的发展。很显然，环境保护在此阶段是经济建设的一个重要组成部分，做好环境工作是为了更好地为经济发展服务。第二阶段，从十四大到十六大，以“可持续发展”为主要议题，执政党要求在现代化工业化的进程中注重可持续发展，表明其已经意识到环境问题与经济快速发展之间的矛盾。这一阶段，执政党提出了“新型工业化”的发展模式，将资源消耗和环境污染纳入了衡量工业化进程的指标体系。第三阶段，十六大之后，执政党把环境治理作为一个单独且重要的议题从经济发展中剥离开来，提出了人与自然和谐发展的“科学发展观”，在十八大报告中更是将“生态文明”作为单独一章进行阐述，生态文明建设已成为社会主义事业“五位一体”布局的重要组成部分。将生态文明建设提升到实现民族永续发展的重要程度，体现了执政党对环境问题的高度重视。由此可以看出，执政党对环境治理的认知在改革开放后发生了重大转变，为环境政策的贯彻落实和相关法律的制定提供了重要的话语场域。