工具—价值理性分野下西方行政伦理学的变迁
[摘 要]工具理性和价值理性是西方行政伦理学的两个基本属性，工具理性强调效率，价值理性注重公平，二者的差异和矛盾推动着西方行政伦理学的发展和变迁，并将西方行政伦理学分为两大流派：工具理性取向下的行政伦理学和价值理性取向下的行政伦理学。随着西方行政伦理学的发展，这两种取向逐渐整合统一，形成公共价值管理范式。从工具—价值理性分野的视角对西方行政伦理学发展历程进行梳理，能够使这一历程显得更加清晰，并为行政伦理学的研究者及学习者提供新的研究视角。
[关键词] 行政伦理学；工具理性；价值理性；公共价值管理范式
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0114-05
“行政学说史的研究是行政学研究的基础和起点。实际上，只有通过行政学说史的研究，我们才能清晰地理顺公共行政发展的基本脉络，准确把握公共行政的基本概念、命题和实质，进而摸索到行政学研究的新路子。”[1] 同理，行政伦理学说史的研究是行政伦理学研究的基础和起点，对西方行政伦理学的变迁进行研究具有重要的理论和现实意义。
一、工具理性与价值理性的涵义
（一）工具理性的涵义
德国社会学家马克思·韦伯在《社会学的基本概念》中率先提出并详述了“工具理性”与“价值理性”的界定与差异。他认为，工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’。”[2] 公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。”[3]工具理性可以分为成本理性和收益理性。“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派，公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。
（二）价值理性的涵义
马克思·韦伯认为价值理性是指：“通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他形式的——自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动。”[5]简言之，“价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”[6]公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程，关注公共行政的公共性。”[7]公共精神的内容主要有公平、民主和公民权等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”[8]新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派（黑堡学派）、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派，美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。
二、IR模式主导时期的西方行政伦理学
行政伦理学中的工具理性模式（Instrumental Rationality Mode）可以简称为IR模式。20世纪70年代之前，工具理性模式（IR模式）在西方行政伦理学领域占据主导地位。
（一）IR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
1.萌芽时期（18世纪80年代—20世纪20年代）
美国开国元勋曾认识到行政伦理的重要性。1788年华盛顿总统在第一次国会会议上指出：“我们国家政策的基础在于个人道德的纯粹的、坚定的原则。” [9]詹姆斯·麦迪逊则指出：“在规划一个由凡人来管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治者，然后又强制政府去控制它自己。”[10]1880年，多曼·伊顿“有感于公共行政机制长期的、单纯追求效率的、机械式的运作，认为这种情况必将引起严重的腐败，而且会使美国人的道德感变得麻木。”[11]他把宗教伦理的道德观念引入公共行政学领域，在某种程度上推动了行政伦理学的研究。
伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》中“关于教育、人性和有道德的行政行为之间的关系和看法”[12]，对行政伦理的研究有着深刻的影响。法兰克·古德诺在《政治与行政》一书中主张在功绩制的基础上对公务员加强从上而下的制约，从而实现廉政。20世纪初，弗雷德里克·泰罗的科学管理理论某些观点涉及行政伦理学的研究内容。魏罗毕在《行政学原理》一书中“把行政效率和行政伦理联系在一起的看法对此后学界对人事管理，对行政伦理的研究还是具有重要的意义的。”[13]
总体而言，这一段时期的西方行政伦理学仅停留在表面分析阶段：尚无学者对行政伦理的研究兴趣深入持久并进而成为该领域的专家；没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物面世；没有召开过关于行政伦理学的专门学术会议；没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。
行政伦理学在这一时期发展缓慢的主要原因是：其一，政治—行政两分法学派认为：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“对后者而言，所谓的行政道德说到底只不过是服从命令，照章办事而已。”[14]其二，行政原则学派认为，遵从上级指示、注重效率并认真办事就是行政官员的道德要求。这两大学派在公共行政学发展的早期具有重大影响力，其主张在某种程度上限制了行政伦理学领域的研究，并决定了工具理性模式在行政伦理学领域占据主导地位。
这两大学派的主张促使行政学者思考：行政官员应该怎样做才算符合公众利益？为了回答这一问题，西方行政学者从两个角度进行研究：其一是官僚责任派，关注政府官僚部门的责任感，代表人物是弗雷德里奇、范纳、凯登和库珀等等；其二是组织人本主义派，关注政府部门中组织人本主义的重要性，代表人物是福莱特和丹哈特等等。
2.奠基时期（20世纪30—60年代）