论公共行政工具性推理的实质性转换
[摘要]公共行政的工具性推理是在科学管理主义思潮、价值中立原则和理性官僚制理论影响下，形成的一种说明性的演绎思维模式和决策方法，期望可以通过科学与理性建立起来的推理工具来解决一切政策问题。然而，工具性推理的局限性决定了其“理性设计”与行政实践之间的差异性，使得这种理性方法无法适应不断发展的公共行政的需要、不能解决行政实践中存在的紧张与冲突。公共行政决策与法律推理一样，具有实践理性的特征，学习与借鉴法律实质推理为公共行政问题的解决提供了可供选择的思考与推理路径。公共行政领域实质性推理的兴起说明公共行政研究与实践必须包含价值理性，公共行政决策过程是工具性推理与实质性推理有机统一的过程。
[关键词]公共行政； 工具性推理 ；实质性推理
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0083-05
一、公共行政工具性推理及其局限性
（一） 公共行政工具性推理的产生
近代以来，政府从国家机器中分离出来，专门从事相对独立的国家意志的执行和社会公共事务的管理，政府行政管理与传统的统治管理有了很大的不同，但仍具有统治性和政治性的特征。特别是19世纪末，为了缓和、解决各种社会矛盾，适应政府行政从消极走向积极的转变，迫切需要有一门科学理论来指导政府行政管理活动以使政府更好地履行这一职责。受科学管理主义思潮、价值中立原则的影响，公共行政学逐渐从蕴涵价值目标的政治学中分离出来。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表了《行政学研究》一文，主张政治与行政分离、建立一门独立的行政学科，该书被认为是公共行政的奠基之作。1900年古德诺（Frank J. Goodnow）发表了《政治与行政》，进一步阐述了政治与行政之间关系，并对如何协调政治与行政之间的关系提出了自己的见解。“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”[1]，明确地划分了政治与行政之间的界限。政治体现的是国家政策的制定，在政策制定过程中存在着价值判断与价值选择，并将体现政治的价值和道德目标；而行政与价值、理想无关，行政过程只是执行已经制定好了的政策，是一个纯粹“技术性”、“形式化”的科学与“事实”的过程。如同威尔逊所描述的，行政管理逐渐成功一个“实用性的细节”、是“技术性职员的事情”。
不仅如此，“组织理论之父”马克斯·韦伯（Max Weber）于20世纪初提出的官僚制组织理论，进一步形塑了公共行政的工具性存在。韦伯从实证主义出发，把社会行为分为合理性行为和非理性行为，合理性行为又分为形式合理性和实质合理性，或称为工具合理性与价值合理性。其中，实质合理性或价值合理性是价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，是一种关乎伦理主义或道德理想的一种合理性。这种合理性强调行动的社会道德评价，忽视行动的效率，是一种主观性的合理性，是传统社会的本质特征。而形式合理性或工具合理性是一种消解了价值判断、祛魅的合理性，这种合理性以计算为手段，是一种科学高效、纯粹客观的合理性，是现代社会所需要的一种合理性。韦伯割裂形式合理性与实质合理性、工具合理性与价值合理性之间的关系，将其官僚制理论建立在“纯粹客观的”工具理性、形式合理性的基础之上。韦伯所建构的官僚制在形式合理性和工具理性的原则下，片面追求行政责任的制度化设计，其官僚科层体系仅仅表现为行政官员按章程办事、受规则约束的运作体系，它遵循的是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。[2]以这样的模式建立起来的行政官僚体制体现的是一种“形式合理性”，行政过程是一个不包含价值、信念的纯粹的技术过程，行政官员在这个体制和过程中只是一个工具，只对其所承担的岗位负责。理性官僚制的这种工具理性成为行政学家和公共行政人员持续不断的关注所在，按部就班的说明性研究和工具性推理成为理论家和行政人员惯常的推理形式，一切事务都可以因循既有的规则寻找到答案，在组织框架中都能依照现有的程序与原则选择出“绝对正确”的行政决策与行动。
公共行政领域说明性研究或工具性推理遵循当时主流的社会科学传统，也是对自然科学方法的借用。用伯恩斯坦的话来说，人们曾经认为，说明性社会科学和行政研究的逻辑与自然科学的逻辑只是程度上的不同而不是不同的类型。这就把社会科学和公共行政学直接置于实证主义的科学哲学传统之中了。在公共行政的研究与实践中也必然会遵循实证主义关于主观与客观、价值中立与价值偏向、定性研究与定量研究之类的二分法。[3]在这样的理性指导下，公共行政的目的就是“通过运用显性的知识（explicit knowledge），而不是隐含的知识（tacit knowledge）来解释和预测社会现象”。[4]影响所致，不仅公共行政领域将说明性研究作为学术成就的标准化的理想，而且也将工具性推理应用于行政实践，并将基于理性与合理性的这种推理方法奉为最高准则，行政决策和行动均出自这种去除价值理性的逻辑推断。正如杰·D.怀特（Jay D.White）所言：“在这种理论中，如果遵循演绎推理的规则来估量实现既定目的的工具，则思想是合理的；如果遵循规定的规则来调整实现既定目的的工具，则行动是合理的。这种理性和合理性的形象似乎适合于行政人员，因为他典型地表现出把事情搞定（这是管理的全部）这一行动的特点。”[5]公共行政人员能够理性地预测行政行为的结果，并且可以集中精力优化政策过程与政策计划的效率与效益，也就是说，他们可以通过科学与理性建立起来的推理工具来解决一切政策问题。
（二） 公共行政工具性推理的局限性
行政实践中的这种工具性推理对于行政人员完成既定目标与任务，提高行政效率十分有效，然而我们生活在一个充满“悖论的时代”，我们很多美好的发展进步的愿望和提高人们生活质量的努力却带来了不可预期、意想不到甚至是对立的结果。[6]当政策制定者强力推行一项富有争议的政策时，例如，将经济发展的偏好置于环境保护需要之上，将行政效率置于社会公平之上，将组织目标置于社会公共利益之上的时候，悖论与冲突就会出现。因此，这种过度强调科学理性、工具性推理的公共行政模式已经无法适应不断发展的公共行政需要，不能解决现实的社会问题与冲突。20 世纪后期西方各国出现的政府改革和各种“摒弃官僚制”理念的浪潮，表明人们已开始注意到公共行政的工具理性及其思维的局限性，开始了对公共行政工具性推理的反思以及超越工具性思维模式的思考。