建国以来中国政府的决策模式探析
［摘要］建国以来，中国政府的决策模式对中国的政治、经济、社会发展产生了持久的影响，对中国的政治权力架构和运行机制产生重大影响，使中国的政治体制从非正规的潜规则逐渐向明文的正规制度转变，从不透明的决策方式向透明的决策方式转变，从无法参与的政府决策制度向广泛参与的政府决策制度转变。中国政府62年的实践证明，在经济和政治转轨的路径选择上，中国没有选择激进的休克疗法，没有谋求一步到位，而是采取了摸着石头过河的精英主导下的渐进决策模式。中国发展的目标或方向是在实践过程中不断设定、修正、完善的过程。随着经济体制改革的推进，中国的政治体制改革和政治民主发展已经取得了很大的进步，一个重要的体现就是政府决策模式中引入了许多新的元素。
［关键词］中国政府；决策模式；精英决策；渐进决策；激进决策
［中图分类号］D61 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００49 — ０３
“模式”是现实世界部分化、序列化、简单化和抽象化的代表。模式突出了原型的本质特征，是对原型的抽象与模拟。它是认识主体为一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，它忽略了次要因素，使错综复杂、变化无常的现实世界便于人们把握。模式作为研究原型的中介，也是一种重要方法，有助于人们分析和理解研究的对象，有助于人们解释和阐述研究的问题。〔1〕
一般来讲，模式有抽象和具体之分。政府决策模式一般是抽象模式，所谓抽象模式或概念模式指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构、严整的网络或框架。正如日本学者泰藏所指出的那样，“政府决策模式”是对研究者的分析方法及其理论的概括总结。〔2〕是在合理假设的基础上，经过删节真实系统或实在系统的非本质因素并凸显其本质性因素抽象而成的一种逻辑系统。政府决策模式是政府决策者必须坚持的有规律的、反复出现的、可以使人照着做的标准样式，是政策制定和决策的机构、人员究竟通过什么途径和使用何种方法来应对和解决所面临的政策问题。〔3〕
精英决策模式理论的起源是柏拉图,20世纪早期帕累托的精英理论认为“每个重要的社会群体都会产生它自身的精英,一个社会的精英,是那些自发地从社会里浮现的精英的总称。精英显然包括议员与官僚系统,但范围远逾于此。统治精英其实就是政治精英,也就是其政治决策将会对未来造成影响的那些人。”〔4〕二战后,精英理论的代表人物包括美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔和托马斯·戴伊等,他们继承了早期精英论者的基本立场,与早期精英论者不同的是,当代精英论者的分析重点不再是历史经验或者民众心理,而是社会现实本身。〔5〕拉斯韦尔从利益分析的角度分析社会精英,认为社会精英是“获得极大多数价值的极少数人”,或者是“得到绝大多数应得利益的人”。托马斯·戴伊则对精英决策模式做出了理论概括,其基本观点是:社会可划分为拥有权力的少数人,以及未拥有权力的多数人。少数人是社会的精英,多数人是非精英,精英享有分配社会价值的权力；公共政策所反映的不是公众的需求,而是精英普遍性的价值，至于公众则未能影响公共政策。〔6〕托马斯·戴伊还认为精英决策作为“自上而下的政策制定认可政策与时推移,与时俱进”,并认为“这是精英集团依据他们兴趣喜好的变化,对政策重新界定后产生的结果。自上而下政策制定的观点不排斥社会变化的因素,不是一种关于公共政策的静止的观点”〔7〕在他看来,精英决策模式,或者说公共政策自上而下制定是世界上许多国家的普遍现象,即使美国这样民主化程度较高的国家也是如此。而且自上而下的政策制定与民主的真谛并不矛盾。尽管现实社会精英对政策的决定和影响作用不是绝对的,但它的确是实实在在的,因此这一模式具有不可否认的现实意义。
查尔斯·林德布洛姆是美国当代著名的经济学家和政治学家，“渐进决策模式”的创始人。林德布洛姆的渐进决策思想起源于1953年,在其早期著作《政治、经济及福利》1953年一书中已具雏形。1959年,林德布洛姆在《“渐进调适”的科学》一文中,阐述了他的连续有限比较模式即“渐进调适”模式。他于1968年在《决策过程》中正式提出了“渐进决策理论”。1979年他在美国《公共行政学评论》上发表了《尚未达成,仍需调适》一文对渐进决策模式的较系统的表述。渐进决策，是与全面理性相对的。渐进模式它把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程，是过去政策的延伸和发展。渐进决策模式强调的是对修改过去政策的修改，而不是充分考虑各种问题后做出新的决策。
我国学者胡象明将中国政治决策模式概括为“一体化民主决策模式”。胡伟则在《政府过程》一书中则将其概括为权力精英决策模式。胡鞍钢将中国的政治决策模式概括为咨询参与型决策模式。李勇军在《当代中国政治决策模式初探：构成、优势与不足》中从政党在政治决策过程中的角色的角度,主张将其概括为“执政党创议式决策模式”。而笔者认为：自建国以来，中国政府的决策模式总体而言精英主导下的渐进决策模式。
一、（1949年—1958年）中国政府决策的主要特征是民主协商、集体决策，决策模式是权力政治精英主导下的渐进决策模式
1949年建国后，中国政府在执政实践中坚持了使中国“稳步地由农业国进到工业国，由新民主主义社会进到社会主义社会和共产主义社会”的理念，运用国家政权力量，“有计划按比例”地发展国民经济，推动社会按预定目标发展。1954年，“第一个五年计划”开始实施，整个国民经济逐步分为全民所有制和集体所有制两大类，实行“有计划按比例”发展建设。1956年中共八大会议通过了《关于发展国民经济的第二个五年计划(1958-1962年)的建议》，强调坚持既反保守又反冒进，即在综合平衡中稳步前进的经济方针。1950年4月7日，陈云同志在政务院第27次政务会议的发言中指出：“物价涨不好，跌亦对生产不好。要‘摸着石头过河’，稳当点为好。”1951年7月20日，陈云同志在《做好工商联工作》一文中再次强调指出：“办法也应该稳妥，这叫摸着石头过河。搞急了是要出毛病的。”
这一时期中国政府的一条重要经验就是“摸着石头过河”，国家领导人和各类政治精英将中国发展的目标和方向在实践过程中不断设定、不断修正、不断完善，党和国家各项重大决定的出台都遵循了民主和集中的原则，充分发挥了人民代表大会和党内民主的作用。这其中的一个重要机制就是能够对发展中出现的问题及时做出响应，并以此来修正改造方向、发展目标或发展速度等，从而降低改革的风险，减小改革的成本。
二、（1958年—1965年）中国政府决策中个人作用越来越凸显，决策模式是权力政治精英主导下的激进决策模式
1956年，匈牙利十月事件爆发，在苏联的两次军事干预下，事件被平息。事件共造成约2700匈牙利人死亡。这件事对毛泽东的触动很大，加上苏联宣布已进入工业国家，并加大了对中国的控制，毛泽东于是更快的推进了社会主义的建设。这时期左的思想开始在政府和党内表现得非常明显，这也最后导致了“大跃进”和“人民公社化”运动的产生。中苏关系恶化进一步对中国政府的决策模式产生了巨大的影响。1957年以后，中国共产党逐步在理论上走上了“以阶级斗争为纲”的发展道路。面对7亿中国人民的日常生活和国家的社会经济发展，党提出了“抓革命、促生产”的执政理念，以抓阶级斗争促进经济建设，以抓阶级斗争为主，抓经济建设为辅。1957年11月，陈云主持起草了《关于改进工业管理体制的规定》和《关于改进商业管理体制的规定》，标志着我国第一次经济体制改革的开始。然而，这次改革的主张还没有付诸多少实践，就被1958年的“左”倾错误中断了。这一时期，国内外的各种原因、领导者个人的错误和整个领导集体左的思想观念，导致中国政府的决策形成了权力政治精英主导下的激进决策模式，使党和国家遭受了惨痛的教训。