我国农村集体土地所有权的制度困境及应对
摘 要：随着我国城市化进程的不断深入，农村集体土地所有权问题逐渐成为重要的研究议题。目前，我国农村集体土地所有权仍存在主体不清晰、权能不完整、农村集体的利益被过度压低等一系列问题。要解决这些问题，我国应在制定《民法典》时明确农村集体为一种民事主体，赋予农村集体更为完整的土地所有权权能，规范征收制度并将土地收益真正归还农民。
关 键 词：主体；权能；征收制度；集体土地所有权
中图分类号：D922.32 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0098-08
收稿日期：2016-08-17
作者简介：胡彦涛（1986—），男，河南安阳人，华南理工大学法学院博士研究生，研究方向为宪法与行政法、地方法制原理。
基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“宪法价值评价研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX026；教育部人文社会科学规划项目“宪法价值实现研究”的阶段性成果，项目编号：12YJA820082。
2014年10月，云南省晋宁县发生一起暴力拆迁事件。事后查明，该事件共造成双方8人死亡、18人受伤。因拆迁而引发暴力冲突并导致死亡的恶性案件，这在中国的城市化进程中绝非首次。这一方面是由于我国近年来城市急速扩容所导致的“消化不良”，另一方面则反映出我国农村集体土地所有权仍存在制度困境。
作为一个传统农业大国，我国一直都非常重视土地问题，中国共产党始终把解决农村土地问题看做新民主主义革命的重要目标。也正因如此，党领导的革命得到了绝大多数农民的支持并最终取得了胜利。建国后，在共产党的领导下，我国先后施行了土地改革、土地合作化、土地合作社等一系列土地政策。波澜壮阔的改革开放也是以土地改革作为突破口进而在各领域得以遍地开花。进入二十一世纪，我国城市化进程取得了迅速发展，并通过对周边土地的征收等手段使城市的面积不断“扩容”。但随之而来的是农村集体土地所有权的制度困境日益突出。
2013年的中央一号文件认为应该进一步保护农村集体土地制度，因此明确提出：“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。”十八届三中全会提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。”同时要“赋予农民更多财产权利……赋予农民的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这为完善农村集体土地制度指明了方向。因此，研究农村集体土地所有制问题具有重要意义。
一、集体土地所有权的历史变革
新中国的农村土地制度发端于1947年的解放区，当时党的认识是：中国革命处于新民主主义革命阶段，应该以消灭封建土地所有制为最紧要任务，因此，明确提出“耕者有其田”的土地制度，将地主攫取的大部分土地分给了农民，这一制度极大地调动了农民的生产积极性和支持解放战争的热情。1949年中华人民共和国成立，土地改革开始在全国范围内展开。1950年，新中国颁布的《中华人民共和国土地改革法》，用法律的形式确认了“土地农民所有制”。1953年，党的认识是我国应该由新民主主义向社会主义过渡，于是开始了对农业、手工业和民族资本主义工商业的三大改造，要求全国范围内所有行业向社会主义靠近。在农村开始进行了大规模的农业合作社，要求农民在自愿合作的前提下将土地所有权转移给集体。于是，这一阶段，农民的土地所有权转移给了集体合作社所有，但在改造过程中因急于求成，也一定程度上伤害了部分农民的感情。
1958年，作为体现社会主义制度优越性的人民公社开始在全国遍地开花。人民公社由原来以乡为单位组建而来，这种政社合一的组织基本垄断了农村所有的资源分配。1960年，中共中央颁发《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，提出要在农村建立新的土地制度，这项新的土地制度的核心是“三级所有，队为基础”。紧接着，1962年的中共中央八届十次会议通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》。至此，以土地所有权和使用权高度统一、集体土地无偿使用为主要特征的土地法律制度在农村得以形成。[1]
1978年，全国拨乱反正，在各领域开始了一系列的改革，其中农村土地所有制是非常重要的一个改革内容。在党的十一届三中全会上，农村土地所有权和经营权相互分离的重大创举得到了肯定。所谓“土地所有权和经营权相互分离”就是将农村土地所有权归于集体，但经营权归于家庭。应该说这种改革在当时还是非常具有创见性和务实性的，农村土地归于集体所有，这坚持了我国社会主义国家的基本性质，没有违反马克思主义关于社会主义国家财产共有的经典要义，而经营权由农民家庭承包下来则有效地激发了农民劳动的积极性——“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。” 但“家庭承包经营制度自1978年开始至1984年达到高峰之后，曾出现连续几年的徘徊局面……家庭承包责任制对农业生产的影响是一次性的突发效应。至1984年全国推行这种责任制后，制度变迁的冲击己经释放完毕”。[2]同时，现行的集体土地所有权制度也造成了集体土地经营规模过小，阻碍了有限的农业土地资源的优化配置。
二、集体土地所有权存在的制度问题
我国为现行农村土地集体所有制奠定法律基础的是1982年《宪法》。该部宪法中明确了“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。这为我国农村土地集体所有在宪法上确立了合法地位，但实践中，这种土地集体所有确实存在一些弊端。如有学者认为，当前集体土地所有权主体不清、产权虚化，同国家所有权一样都是顽疾。同时集体所有权的权能不全。[3]也有学者认为，集体土地所有权主体上具有模糊性，无法确定真正行使权利的主体。集体土地所有权在内容上也有一定的残缺，这一方面表现为所有权范围的不确定性，另一方面则表现为所有权权能行使的不确定性上。[4]还有学者认为，集体土地所有权的缺陷表现在性质模糊、主体虚位、权能不全三个方面。[5]认为我国集体土地所有权存在的问题主要是以下几个方面：首先是权利主体虚位和主体错位，其次是集体土地所有权权能残缺，再次是集体土地所有权实现形式单一化，最后是集体土地所有权客体范围不明晰。[6]更有学者认为，目前的集体土地所有权根本无法实施，因为对于集体的概念就存在认识误区，容易出现集体土地权利无意识状态，在集体理论中农民权利也无法实现，因为庞大的集团难以出现合理性，代表农民利益的代表机构很容易被利益所收买。因此，集体土地所有权必然在现实中有很多的弊端。[7]