摘 要：区域内各地方政府为了解决交通体制的行政壁垒问题，涌现出了大量地方政府间交通合作现象。合作的主要领域包括港口合作、机场合作、公路合作；合作的主要内容有交通管理信息共享、交通运输联合管理、交通设施建设和融资；合作的主要类型有协调竞争关系、交通衔接（接驳）、共同兴建基础设施；合作的机制包括区域内地方政府推动的全面合作、区域内交通部门推动的多领域合作、省际双边合作、上级规划两地合作。
关键词：交通合作；地方政府；府际关系
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：１００３－１５０２（２０12）０4－００11－08
在我国现行的交通体制下，区域间交通遇到的行政壁垒问题比较严重。如果各地放弃行政化、属地化交通管理方式，涉及的面宽，包括地方交通行业的企业、地方交管部门等方面，很难在短期内实现。目前各地形成了不同的解决方法，区域合作比较活跃的长三角、珠三角、环渤海等区域的地方政府间的交通合作是其中比较成功的一种。
一、地方政府间交通合作的动力
（一）交通行业发展遇到的行政壁垒问题
地方政府间交通合作现象是针对区域交通体制的行政壁垒问题而产生的，而区域交通体制的行政壁垒问题则根源于目前的区域交通体制。我们认为，区域交通具有地理和体制两层含义，也就是说一方面是指地域上以某一地域范围之内为限，更重要的一层含义在于，在行业管理体制上，以属地化管理为主的交通运输行业。我国除铁路外的其他交通运输行业，如公路、机场、港口等交通基础设施投资、建设、管理等，都属于区域交通的范畴。改革开放以来，我国交通行业，除铁路之外都不同程度地施行了以市场化、属地化管理为方向的体制改革。从区域交通基础设施建设方面来看，主要通过各地方成立地方国企来投资建设；从区域交通管理上来看，则以属地化管理为主，也就是由地方政府的交管部门进行行政管理和行业管理。总体来看，地方国企也好，地方交管部门也好，实际上都受制于出资人和地方政府，所以实际上地方交通的投资、建设、管理都受到地方政府意志的强烈影响。加上近十几年来，区域交通基础设施建设成为地方政府基础设施投资的主要领域之一，区域交通建设管理长期存在的行政壁垒问题日益严重，而中央政府层面治理失灵，地方政府根据自身利益寻求合作，是最终解决问题的现实要求。
第一，基础设施建设问题上，投资过度与投资不足并存。一方面，区域内交通基础设施投资过度，造成地方交通基础设施重复建设、恶性竞争现象严重。以港口行业发展为例，我国港口普遍存在运力过剩的现象。据调查，截至2010年大连港利用率为78%，青岛港为68%，天津港为55%，厦门港为40%。[1]造成这种现象的原因就是跨行政区无法协调，各地方政府盲目投资建设属于自己管理的港口，以降低本行政区内部的运输成本。从而造成区域内各地交通设施重复建设，实际上增加了成本，也造成了极大的浪费。另一方面，经济发展更为需要的跨区域交通问题却难以解决。
第二，在以行政方式为主要协调手段的情况下，如果地方政府间无隶属关系就难以共同建设交通基础设施，跨区域交通基础设施建设也难以实现。以困扰珠三角区域一体化的“断头路”现象为例。我国《公路法》规定，三级公路和四级公路投资建设、管理由县、乡政府负责。而由于经济发展的需要，珠三角地区对县、乡间的交通联系提出了更高要求，但是各自为政的建设管理体制使各县道、乡道无法衔接，称为“断头路”现象。据2009年中山市交通局公布的《中山市路网衔接中需要打通的“断头路”项目表》，仅中山一个县级市就存在14条“断头路”，这些“断头路”阻碍了中山市衔接珠三角各大城市。作为珠三角一体化试点的“广佛同城”，两城间道路衔接点共26个，目前仍然有5条还处在规划之中，4条没有规划；中山与珠海、江门之间的断头路有18个点，目前还有11个点没有对接；东莞至深圳有8处“断头路”需要对接，目前只有一处达成协议，其余的虽然东莞交通部门提出路网对接问题，但深圳交通部门未予回应。[2]
第三，区域交通的跨界管理难题。交通基础设施的功能在于沟通地域间的联系，但是交通运输行业的管理往往涉及跨界管理、协调问题，这些难题往往阻碍了区域间交通对于两地经济的联通作用的发挥。以公路跨界经营为例，北京公交车价格较低，而河北省公交车价格偏高。2008年4月，北京和廊坊两地政府为促进北京与廊坊之间的经济联系，安排隶属北京交管部门管理的938辆公交车，参与经营北京至廊坊线路，却引起了河北省道路运输管理局的不满。无独有偶，同一时间发生的同类事件，还有北京至霸州的公交线路也被禁止。这都反映出京津冀一体化的交通行政管理壁垒困局。[3]
第四，区域交通基础设施建设融资、分利难题。区域交通的特点是投资巨大而且难以计算参与者获利多少，这就造成了参与者都希望能够“搭便车”。一方面，区域交通投资巨大，像杭州湾跨海大桥总投资118亿元，胶州湾跨海大桥总投资是147.92亿元，港珠澳大桥投资726亿元，正在规划论证中的渤海湾跨海大桥预计投资2000-3000亿元，[4]任何一个地方政府都难以完全负担。另一方面，交通基础设施经营分利难以做到完全公平，得利较大的一方往往负担过大，而得利较小的一方则负担太小。例如杭州湾跨海大桥，在资本金中，大桥两端的宁波和嘉兴，分别出资90％和10％，两地出资额严重失衡，造成杭州湾跨海大桥几次停建。
（二）地方政府间在交通领域合作的必要性
我国交通行业管理部门对地方政府间交通合作也非常关注，但是仅靠国家规划并不能真正解决问题。2011年4月26日交通运输部印发的《交通运输“十二五”发展规划》中特别强调：在公路方面，要“打破地域壁垒，统筹跨区域班线客运、旅游客运线路资源，鼓励有条件的地区开通公交化的城际客运班线，统一规划城际客运线网、专用候车亭和招呼站以及换乘枢纽，稳步推进城际间道路客运一体化发展”；在水运方面要“优化港口布局”，“强化主要港口的核心地位”，“推进新港区开发”，“完善煤炭、外贸进口原油、外贸进口铁矿石和集装箱等主要货类运输系统港口布局，提升沿海地区港口群现代化水平”；在机场方面，“全面实施《全国民用机场布局规划》，并依据经济社会发展形势予以调整完善。完善以国际枢纽机场和干线机场为骨干、支线机场为补充的航空网络，加强珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等区域机场功能互补，促进多机场体系的形成”。但是，仅仅从国家规划的层面上并不足以解决这一难题。