域外行政复议制度的借鉴
摘要我国的行政复议制度经过了十多年的推行和实践,虽然取得了许多可喜的成绩,但是,我们也应当认识到我国行政复议制度在制度设计,机构设置,人员配备等问题上存在很多问题。行政法是孕育于西方国家宪政理论和实践中逐渐演进而来,分析了解域外特别是西方行政复议制度的建立和改革的成功经验,能够让我们更细致、深入的认识到我国行政复议制度的现状及其困境,来促进我国行政复议制度的改革与发展。
关键词行政复议司法化 附随性 行政优势 司法程序
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-051-02
行政复议活动作为行政过程中的附随性活动,其功能并不是行政机关被设立的原始目的。作为小宪法,动态宪法之称的行政法是孕育于西方国家宪政理论和实践中逐渐演进而来,分析了解域外特别是西方行政复议制度的建立和改革的成功经验,能够让我们更细致、深入的认识到我国行政复议制度的现状及其困境,来促进我国行政复议制度的改革与发展。
为了公正的进行复议,许多国家都十分注重行政复议机构的相对独立性,尤其在英美法系国家里,如,英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、德国的行政异议制度、韩国以及我国台湾地区的诉愿制度等。行政复议司法化如今已被世界许多国家运用或正在被引入。
在本文中,笔者首先从行政复议制度建立的基础法理来进行分析,说明行政复议司法化的必然趋势,再分别对美国、英国、德国、韩国的行政复议制度进行介绍,对比我国行政复议制度引起读者思考。
一、行政复议制度的基础理论
(一)行政复议制度的创设
如今我们社会生活中争议纠纷解决的方式不外乎引起争议的双方当事人通过私下协商的方式解决的私力救济、当事人授权由社会中的中立第三方通过仲裁方式解决和通过国家的司法裁判机关来进行诉讼解决。而在行政争议中的解决方式里,通过当事人双方自己沟通协商显然没有效率,也不切合实际。因为在行政争议,由于一方为享有国家权力的国家行政机关,另一方则是自己权利既要受国家权力保护又极易被国家权力所侵害到的行政相对人。其双方立场显著的差异和双方没有建立起对协商结果公平性的信心。因此这种以协商解决行政争议的方式实用价值很小。
以中立第三方仲裁解决行政争议的方式,其是建立在对第三方判决公平以及对其专业知识权威的信任的基础上。这种争议解决方式在民事争议中是一种理想的选择,但是在行政争议中,由于行政权作为一种国家权力,具有法定性,居中裁判的第三方所作出的裁决行为对行政机关没有拘束力。因为作为一种社会裁判组织不能够行使行政权,因此,第三方居中仲裁方式在用于解决行政争议中无法得到社会公众的信任,更没有实践的机会。
至于以行政诉讼来解决行政争议这种法定的司法权对行政权的监督与制衡的方式既具有可信任性又具有可行性。但是,由于行政诉讼的性质(作为司法手段最显著的特点就是严格的程序性和保证最大的公平性),行政诉讼制度给行政相对人带来了巨大的时间成本和因此带来的经济负担。
为了实现解决行政争议的可信任性和可执行性,我们需要使解决行政争议的主体是要具备救济发生争议的行政权的行政权,同时,也要具有较行政诉讼制度更具有方便性和低成本性。这样,能够具备解决发生争议的行政权的行政权主体只能是行政机关,而且在解决行政争议的程序上和时间上要比行政诉讼简单,成本低,这种方式被称为行政复议。
(二)行政复议的性质
行政复议是以行政争议为处理对象,以解决行政争议、救济公民权利为直接目的。行政复议制度作为一种解决行政争议的行政仲裁制度。而这种职能与履行行政复议职能的行政机关的设立的行政目的没有关系,即使没有行政复议的功能,行政机关也会应设立它的行政目的而存在下去,因为,行政复议功能是履行行政复议职能的行政机关的附随性功能,所以,不是每一个行政机关都有行政复议职能的。行政复议制度之所以被创设出来并应用于现实生活中,就取决于它的高效率性和低成本,这种行政争议纠纷解决制度的高效率和可执行性是行政诉讼制度和沟通协商制度所无法代替的。而在我国,行政活动争议的解决则很少采用行政复议的方式来解决,这是因为我国的行政复议制度有时候还达不到高效率、低成本或不能取得行政相对人的信任。
根据社会契约论理论,行政权是基于社会中的每一个人将自己的权利中的一部分交于代议机构。通过授权代议机构制定宪法和行政法,来保障自己的合法权利。因此,对于公民权利来讲,只有宪法法律没有明确禁止的即是自由的,而对于国家权力机关,特别是行政机关而言,只有宪法法律明确授予其权力的,它们才可以享有。对于上下级行政机关之间只存在宪法和法律上明确授权的服从性关系。并没有天然的上级行政机关对下级行政机关的管制权。而在一个非民主的集权行政体系中,下级行政机关的权力来源与上级行政机关,所以上级行政机关对下级行政机关就拥有天然行政管制权。
二、行政复议制度在国外的运用
行政复议司法化是孕育于西方一些国家的行政审查制度的理论和时间基础上,吸纳了司法优势,扬弃了纯行政缺陷而形成的,它是以行政的方式解决争议提高效率的同时,引如司法程序所具有的独立性和公正性,在实现效率与公平的基础上,最大限度的保护公民的合法权益。行政复议组织应当具有相对独立性,复议过程应当工开,公正,复议决定应当具有准司法的效力。
行政复议司法化已在国外很多国家都有所体现,行政复议司法化模式在国外的成功运用,对我国有着非常重要的启示。
(一)英国行政裁判所制度
与中国现行"行政复议制度相对应,在英国它是对行政决定的内部复审,是由对行政决定的作出负有责任的主体(既可以由原决定者本身,也可以是一个不同的、但资历更深的官员)对原决定的重新评判。①但是,英国的行政复议更多上当作一种具有司法化特征的救济机制。“行政裁判所并非普通法院,也非政府部门的附属物……我们认为更妥帖的是,将裁判所当作议会规定的一种裁决机制,而不是政府机制的一部分。”②行政裁判所是根据议会制定法设立,具有相对独立地位,起程序的规则设计中,吸取了许多司法化因素。如其适用对抗式而非纠问式审理模式,审理形式是完全公开,直接的审理方式而非书面审理方式。
(二)美国的行政法官制度
行政法官制度已经成为了美国联邦管制体制当中不可缺少的组成部分了。在1946年《联邦行政程序法》颁布之前,美国早已有了政府官员充当听证审查官主持裁决的实践。③美国任命审查官的制度可以追溯到1906年的《州际贸易法》修正案中,到1919年,在州际贸易委员会大多数的定价案中都引如了审查官制度。但当时这些审查官更多的是参加审判型听证,而不是扮演司法型的角色。
到了20世纪30年代后期罗斯福新政,国家从消极行政到积极行政转变,国家参与社会管理增多,与之相伴的是管制机构数量激增,当时主要依靠裁决方式来落实管制政策。这样将政策的制定、实施、起诉、裁决等职能聚其一身,引起了人们对其公正性的质疑。于是,在1941年的司法部行政程序委员会所作的报告中,指出在未来行政程序法中要保障行政审查官的独立地位。1946年通过的《联邦行政程序法》,秉承司法部行政程序委员会的报告,对裁决中的职能分离做了严格规定。到了1972年美国文官事务委员会将听证审查官更名为“行政法官”。1978年国会通过立法确认了行政法官的法律地位。④