盐田社区改革：耐人寻味的样本
2005年5月30～31日，北京大学政治发展与政府管理研究所、深圳大学当代中国政治研究所、深圳市盐田区社区建设工作委员会联合主办了一个“城市（盐田）社区管理体制创新学术研讨会”。来自北京、上海、广州的专家学者对盐田首创的社区新体制“议行分设”模式给予了充分肯定，并深入探讨了培育公民社会目标下，现代化城市社区建设中，政府管理和居民自治如何趋进和谐的问题。为此，本刊记者对会内、会外的专家进行了访谈。
记者:全国有各种形式的社区居委会直选，盐田的直选有什么不同？
黄卫平:（深圳大学当代中国政治研究所所长、教授）
盐田的这次直选是纯粹意义上的“直选”，初步候选人的提名由社区居民自己提出，分别采取1人1票和10人为一组的联合提名方式，而不是按上级街道办事处的意志安排候选人。在具体选举程序上比较规范。选举前深圳大学的邹树彬老师还应邀到盐田区为工作人员上课，讲解选举常识，提出规范选举程序的建议，如普遍设立秘密写票间等。这次选举结果也在公开场合当场唱票。各选区也有一定的主动性、创造性，比如有的选区工作人员统一着装，有的在社区采用扩音器唱票、宣读结果，增加了群众的关注度。
唐娟:（深圳大学当代中国政治研究所副教授）
通过对盐田社区居委会选举的观察，我们看到有些社区居民对选举非常关心，投票参与程度很高，而且竞争激烈;但有的社区没有这种现象，居民包括候选人投完票后都离开了，唱票和公布投票结果时没有一个当事人在场，只有几个工作人员在忙碌。出现这种情况，一方面可能是因为政府长期替代社区居民治理社区事务、以致于居民养成对社区公共事务漠不关心的习惯，另一方面还说明居民没有意识到自己的利益与所在社区发展的关系。所以，当居民自治能力和公共精神还没有直接的利益诱导机制去构建的情况下，社区的自治还需要政府去培育。政府培育作用的淡化有一定的前提，这个前提就是居民自治能力的提高和公共精神的提高，两方面的提高均建立在健全的利益诱导机制之上。
记者:盐田的社区体制改革，从政府管理城市的角度来看，有什么新意？
谢庆奎:（北京大学政治发展与政府管理研究所所长、教授、博士生导师）
从盐田区的社区建设来看，决策者转变了传统对社区居高临下的管理，牢固树立了服务对象至上意识，在制度设计上也充分尊重了社会自主权，体现了政府以公众利益为本的工作作风。这表明在建设服务型政府的时候，政府理念一定要由“官本位、政府本位、权力本位”，转变为“民本位、社会本位、权利本位”。
深圳市盐田区社区管理创新的立足点在于:以社区自治为平台，建立社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制，从制度上保证社区自治管理组织的独立性。
这些创新推动着地方政府治理的变迁，有效地克服了传统压力型体制下社区自治薄弱的弊端，符合现代政府整体改革的发展方向。盐田区政府社区管理创新的实践表明，现代政府要从管理走向治理进而实现善治，必须构建充满活力的公民社会，并保证其与地方政府的良性互动。
陈庆云:（北京大学政府管理学院教授、博士生导师）
盐田区在社区自治的改革实践中，谋求的是一种变政府主导为社会主导的制度设计，暗含着对参与、服务、合作、互动等精神的价值追求。
从政府本位到社会本位理念的跨越，其关键前提在于改变公民和非政府公共组织对政府的依赖关系——自主化和独立化。在社区公共管理中，如果缺乏社区居委会自主化的基础和前提，社会本位的理念往往只能是一种美好的愿望。从这个意义上讲，盐田模式的制度探索在于架起政府本位到社会本位理念的桥梁。
然而，制度改革的实践并不是一劳永逸的，盐田模式也仍然处于探索的阶段。比如，当前如何进一步理清社区工作站与社区服务站的关系，实现社区工作站与服务站之间的平等合作与良性互动，需要制度的进一步细化设计。
李凡:(世界与中国研究所所长)
盐田的“一会（分）两站”模式有一个核心问题，就是要将政府的事和百姓的事彻底分开。居委会只管居民的事，不管公权力的事，对政府的事只起一个联络的作用。这是十分难得的，也是民政部多年提出的社区自治理念的体现，可以说这是中国目前社区体制中最先进的体制设计，是与国际接轨的。
我去过一些地方，如台湾，他们的居民事务是由一个大家选举出来的“里长”来处理。对居民需要政府来处理的事情，里长只管打个电话通知相关部门来解决即可，对于居民中的家常里短和居民自治组织的活动，倒是里长的“正差”。由此来看，盐田的改革思路是对的，符合社会发展趋势。特别是现在有些地方鼓励社工站的人员去竞选居委会委员，而盐田却提出社工站人员不许兼职居委会成员，在这二者之间设立了“防火墙”，更是难能可贵。下面的问题是今后怎么去实施，把设计变成理想中的现实。如果做得不好的话，这种好的体制就会变成不好的体制，政府会干预一切。
景跃进:（中国人民大学国家关系学院政治系教授博士生导师）
自治化与行政化的复杂交织及冲突是目前中国城乡基层政治改革遇到的一个棘手难题。我们遇到的大量事实是，居委会虽然名义上是自治组织，但实际上依然是基层政府的行政支柱（腿和桩）。可以说其行政性功能绝对地压倒了本身的自治功能。
从这一背景下来考察深圳市盐田区的社区管理体制改革，便能够获得一种新的视野和这一视野所带来的新感受。简言之，盐田的改革经验在处理国家与社会关系、化解基层自治组织的行政化悖论方面，为我们提供了一个富有创新意义的制度安排。“一会两站”模式将履行政府职能的社区工作站从居委会组织体系中剥离出来，在组织和功能两个方面恢复了居委会的自治地位。
从理论上说，这一制度设计摆脱了居委会因承担行政功能而产生的矛盾和悖论，使居委会有可能真正沉下心来关注和从事社区内部的自治事务。这种改革的切入方式，为国家与社会的良性互动和形成互强格局提供了一个良好的起点。当然，这种制度设计的目的能否真正实现，尚有待时间和实践的检验。
记者:盐田的“议行分设”模式，能否避免居委会行政化倾向？是否有扩大政府部门的倾向？
黄卫平:在盐田区进行社区体制“议行分设”改革，一方面是将社区居委会作为公民自治组织的功能在法律上归位的重要尝试;另一方面，从现实可操作性来看，将承担行政工作的职能从居委会中剥离出来，单独成立社区工作站，由社区工作站来承担政府的行政工作，而居委会变为群众自治组织，这一设计是合理的，既能达到强政府的目的，也能达到强社会的目的，同时也应该是可操作的，便于政府加强管理，便于社区自治。另外，社区居委会下设社区服务站，是由居委会领导、执行居委会决策、为社区居民服务的机构，使社区居委会有一个为民服务、表达居民利益的载体和平台。
有人把“议行分设”中居委会和工作站的关系比拟成议会和政府的关系，我以为不妥。因为目前的居委会还不是刚性的权力机关，决定不了工作站人员的任免，充其量只是执行监督，“发发牢骚”。这样一来，工作站和居委会在日后具体工作中就存在互相扯皮的可能。把这一点提出来，是希望我们下一步在实践中要注意解决的。
唐娟:盐田实行社区“议行分设”，体现了政府管理体制改革的现实意义。有些人认为社区工作站从居委会独立有扩大政府部门的倾向，认为街道办事处本身就是政府派出机构，社区工作站成了派出机构的派出机构是否妥当？我以为，应从现实社区的社会公益事务不断增加、权力主体多元化、社会组织分化的发展中认识这种改革的意义。一个社区居委会要面对1万多人的具体工作，在基层设立社区工作站，使他和居委会分开，从现实来说是必要的。由于人口密度在一定时期还可能增加，也需要这样的机构在较长时间内负责处理大量的事务，为居民服务。另外，诸如人口和计划生育管理等公共行政事务，长期以来都由社区基层组织承担，居委会也因此而行政化。要使居委会真正成为自治组织，一方面需要政府从自治事务中退出，另一方面也需要居委会从政府领域中退出。议行分设是实现“双退出”的一个过渡，从城市社区管理体制的历史和现实看，这个过渡是必要的。