转型视野中的权宜型地方治理：实质、限度与超越
[摘要]后发国家的赶超式发展逻辑，同时型塑了中国地方治理相当长时期内的基本框架，即权宜型地方治理，这也是改革开放后我国解放和发展生产力，推动地方经济社会发展的主要模式。这种地方治理模式对后发国家和地区在短时期内维持社会秩序，获得治理绩效具有显著功能。不管从现代民主法治的合法性逻辑出发，还是从经济发展诉求的有效性逻辑出发，都无法全面概括和评价权宜型治理。然而随着市场化不断发展，社会面临全方位转型，权宜型治理曾经的试验性、灵活性和适应性遭遇到越来越多的挑战，并且暴露出其不确定性、非正式性和自我固化等诸多缺陷，告别权宜型治理已经成为继续深化改革的必经之路。
[关键词]地方治理；权宜型治理；治理转型；治理绩效
[中图分类号]D63-3
[文献标识码]A[文章编号]2096-1243（2016）01-0014-07
引论
改革开放30多年，在保持原有体制基本框架的前提之下，中国取得了令世界瞩目的骄人成绩，年均经济增长高达7%以上，在相继超越亚洲四小龙之后，GDP排名从第十跃居现在的世界第二。随着十八届三中全会的召开，以市场化和法制化为核心的改革蓝图更加清晰，中央高层对继续推进改革已经显示出坚定的决心、坚强的信心和坚决的勇气。在“中国崩溃论”和“中国威胁论”的质疑与担忧之间，中国的“大国复兴”之路似乎日益清晰，富有中国特色的国家治理体系也日益显现。
根据各自所在学科的研究范式和理论优势，不同学科的研究者们对改革开放以来中国国家治理和地方治理模式进行了多角度的研究。经济学者和社会学者往往站在经济人假设的基础上，提出“地方公司主义”、掠夺型地方政府等概念，来解释央地关系调整后，地方爆发出改革的强劲动力，成为推动改革的中流砥柱的原因；而政治学者则习惯从“国家—社会”关系范式出发，将改革开放后的地方政府概括为“汲取型/悬浮型政权”[1]，或“代理型/谋利型政权经营者”[2]。这些研究路径和理论归纳在解释地方政府行为时都具有一定说服力，也存在各自的解释边界。共同的不足之处在于，尽管众多学者都尝试打开政策制定和运行过程中的“黑匣子”，但过多地停留在对政府行为的阐释层面上，因而在充分解释了地方治理得失、政府行为异化、创造繁荣的动力等现象的背后，缺乏一种政治学的价值关切、理论判断和实践指引。也有学者在质疑“中国模式”的同时，提出了“反应性理政”[3]的概念，指出当前中国政治的特点在于适时的自我更新与非正式渠道的作用，这一概念虽然跳出了仅仅针对政府行为的研究范畴，却还是局限在政策过程的视野范围内，缺乏宏观的历史纵深和时代关怀。
以前人的归纳总结为基础，紧密结合改革实践，笔者提出权宜型治理的概念，作为对近代以来，中国在迈向现代化过程中逐渐形成的政治逻辑、发展路径、治理机制等一整套地方治理体系特征的概括。所谓权宜型治理，是指后发国家在迈向现代化进程中，为提高综合国力，在传统政治运行体系的基础上，逐渐形成的追赶型、应急型发展模式。在界定权宜型治理概念的基础上，笔者试图阐明以下几个问题：第一，权宜型治理的由来，其制度基础和主要特征，从而进一步说明权宜型治理的实质；第二，对于后发国家来说，从合法性和有效性两方面都可以说明一定时空场域中权宜型治理现实存在的合理性；第三，当前社会全面走向“新常态”的转型过程中，权宜型治理面临着哪些挑战和限度，以及最后告别权宜型治理，迈向国家-地方治理体系和能力的现代化，需要作出怎样的调适和变革。
一、后发“赶超”：权宜型治理的兴起与实质
长期以来，后发“赶超”的国家治理模式，并非一个自主选择的结果，某种程度上，是新中国国家成长特定环境形塑的客观结果。近代以来的压迫性生存环境，使中国人普遍形成了一种“落后就要挨打”的心理共识。建国之初恶劣的国际生存环境，也使得中国“赶超式”发展需求迫切。1950年代末，刚刚完成第一个五年计划，就提出“赶英超美”的口号；针对不容乐观的国际形势，为了在冷战中获得有利地位，一边表明不结盟政策，一边提出第三世界理论。60多年间，无论是国际事务还是国家建设，在这种“赶超”逻辑下，既为改革开放累积了物质和制度资源，也由于这种对速度不切实际的追求，付出过沉重代价，更为后来的发展埋下隐患。
时至今日，即使中国距离曾经异想天开的口号仍有相当距离，不过毕竟已经缔造了经济奇迹，其发展成就为世界诸国广泛承认，加入世贸组织也加快了中国与世界接轨的节奏。然而一方面从全球范围来看，面对激烈的国际竞争环境，相对于主动出击式的“有所作为”，“韬光养晦”式的被动应对仍是中国外交的基本策略。这种大体上的被动姿态不仅体现在国际关系中，在国内地方治理的各个方面都有更加具体的表现。民生保障、民族事务、环境保护、公共卫生、网络治理等公共议题，都在不断“倒逼”着地方治理的应对调适。
只有使自己不断强大，才能改变落后挨打的现实。后发国家艰难的局势决定了“赶超型发展”战略。然而，正是在这种奋起直追的过程中，构建出中国自“告别革命”后推动发展的独特体制空间，其基本特征在于政治结构上的威权型体制、政治过程中的压力型机制和动员参与下的运动式治理。首先，如果将具有现代化取向、以构建现代民族国家为目标，同时具有有限多元价值观念的非民主政治结构视为威权主义政体的话，那么早在民国时期的国共两党，为了实现国家的统一和民族复兴，在政党纲领和政治实践中就都明显表现出了威权的基本因素。这些因素在新中国成立之后，随着狂热的意识形态逐渐冷却，重新依附在追求以经济绩效为核心的发展型逻辑上，在促进经济实现高速增长的同时，也有助于维持政治和社会的稳定。其次，所谓“压力型机制”是“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[4]（P28），这是中国所经历的现代化进程中，从计划经济向市场经济转轨的产物，是中国各级政府对中央提出的“跨越式发展”“驱动发展”等战略部署的回应，通过数量化的任务分解[5]，采用项目式、承包制等形式，结合精神、物质和仕途等激励机制和一票否决等惩罚措施，在以一系列评估指标为核心的政绩压力下，实现调动地方积极性、快速发展经济和民生等政府治理目标的生动描绘。最后，运动式治理通常被视为在革命的特殊历史时期，在“强国家—弱社会”的制度空间中，一方面国家对社会改造有着强烈的抱负或面临强大的绩效合法性压力，另一方面又存在着国家难以通过制度化、常规化和专业化等途径实现社会改造的现状，在激进的社会改造需求和严重滞后的基础权力的张力之间，为实现社会动员和资源整合，逐渐形成的“非制度化、非常规化和非专业化”[6]（P37）的治理模式。