中国议会外交的发展历程与制度形式
中国议会外交从初创到繁盛，期间经历了反复曲折的历史过程。中国议会外交的兴起，不仅意味着人大对于政府外交政策监督的强化，同时也是权力机关代表人民意志直接参与外交事务的过程。
我国宪法赋予全国人大及其常委会广泛的外交权力，包括了制定与修改涉外法律、批准外交预算、决定战争和和平的问题、宣布战争状态、决定驻外全权代表的任免、决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除、决定外交人员的衔级制度等。这意味着全国人大及其常委会有权通过立法、任免、监督、重大事项决定等方式参与国家外交政策的形成与执行。然而，上述外交权力行使过程，往往仅是全国人大及其常委会通过间接的形式参与外交活动，即主要通过规范与监督政府的外交行为来行使其外交权力。与此同时，全国人大及其常委会也直接参与各国议会间的对外交流，形成了具有相对独立性的“议会外交”。周恩来总理1956年在全国人大会议上的发言，就明确提出“在各国人民的接触中，各国议会代表团或者议员之间的互相访问，已经成为一种越来越重要的形式” [1]。但是，建国后很长时间内，由于对于外交主体的狭义理解，“议会外交”并未成为官方正式认可的词汇，而代之以“人大外事”“外事接待”“外事出访”等用语[2]。直到1987年的“全国人大常委会报告”中首次使用了“议会外交”的提法，并明确提出“议会外交不同于政府外交和民间外交，有自己的特点，应该充分发挥议会外交的有利条件，主动地有针对性地开展工作”，这无疑是对全国人大对外交往认识的一个飞跃[3]。
本文以全国人大及其常委会的议会外交为主题，概论中国议会外交的发展历程与制度形式，历陈议会外交在中国发展的关键时间节点，以及影响议会发展的内外因素；并就当下议会外交的制度形式进行简述，重点说明议会外交各种具体形式的开展情况。在结语部分，本文将结合议会外交的优势与局限，展望中国议会外交的制度成长与发展趋势。
一、中国议会外交的发展历程
中国议会外交起步于全国人大成立之时。1954年第一届全国人大一次会议召开时，就邀请了各国驻华外交使节和外交官员44人、外宾39人参加开幕式，这是中国议会首次向国际社会展示其组织形式与民主制度，可以视为中国议会外交的开端。这一阶段的议会外交的目标主要集中于争取外国政府对于新中国的承认，具有明显的“开国外交”的色彩；交往对象主要是社会主义国家议会，兼及亚洲邻国的议会，同时也开展与部分西欧国家议会的交往[4]。在1954年～1959年第一届全国人大代表团出访的11个国家中，社会主义国家占6个（苏联、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、南斯拉夫），亚洲邻国占4个（印度、缅甸、巴基斯坦、印度尼西亚），这亦可说明建国初期议会外交的重点所在。
事实上，建国初期最重要的议会外交活动是在1956年至1957年间，时任全国人大常委会副委员长彭真率领全国人大代表团，对苏联和捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、南斯拉夫六个欧洲社会主义国家所进行的访问——这是全国人大第一次派代表团赴外出访，从而拉开了中国议会外出交流的序幕。中国议会的首次出访的直接目的在于加强亚欧社会主义国家之间的联系，特别是代表团出访时正值发生波兰事件、匈牙利事件，“代表团相应地增加了一项任务， 即多做工作，促进东欧局势稳定，加强社会主义阵营的团结”[5]。这一阶段的议会外交与政府外交都具有明显的“内外交”色彩，即与苏联、东欧社会主义国家的关系作为特别的外交关系，各国除了维护各自的国家利益之外，也有基于意识形态的共同目标[6]。
以社会主义国家与亚洲邻国为重点的议会外交政策，在1960年代初中苏关系恶化后得到调整。1964年毛泽东主席提出了“两个中间地带”的观点，“第一中间地带”是指亚洲、非洲和拉丁美洲已经独立和正在争取独立的广大经济落后国家，“第二中间地带”指整个西欧、大洋洲、北美的加拿大和亚洲的日本等发达的资本主义国家[7]。因此，这一时期对于议会外交的对象也作出了重点调整，针对“中间地带国家”开展议会外交。比如1964年朱德委员长致电巴拿马议长，对美国军队镇压巴拿马运河抗议表示谴责与愤慨；1965年第三届人大常委会第六次会议通过了关于支持越南民主共和国的呼吁书，声援越南人民的抗美救国斗争等，这是针对“第一中间地带”的议会外交的努力；而这一时期，“积极发展同西欧各国、日本等国议会的关系”则可以视为争取“第二中间地带”的尝试[8]。
但是在第三届至第四届全国人大期间（1964年～1978年），由于“文化大革命”的影响，全国人大及其常委会的工作几乎中断。1965年第三届全国人大第一次会议闭幕后直至1975年第四届全国人大第一次会议召开的十年之中，“全国人大及其常委会虽在名义上保留，但没举行过任何会议，实际上已瘫痪”；而1975年举行的第四届全国人大第一次会议也失去了代议机关的特质，因为代表根本不是普选产生的，而是通过省革委会协商指派的[9]。虽然，在此期间全国人大常委会也曾多次接待国外首脑和议会组织来访，“但是这些议会领导人和议员都是应外交部、中国人民外交学会、对外友协等机构邀请来华的”[10]。这种状态在1978年第五届全国人大召开后才逐步得以改善，在1981年期间全国人大代表团赴英国、哥伦比亚、奥地利、芬兰、日本等15国访问，并接待11国和欧洲议会代表团来访，访问与出访次数超越了以往各年[11]。特别是在1981年1月，全国人大常委会主办了“亚洲议员人口和发展会议”论坛，组织了以廖承志副委员长为团长的中国代表团参会，会议通过了《北京宣言》，并决定设立“亚洲议员人口论坛”——此次会议作为全国人大首次在华承办的国际会议，是中国议会外交走向成熟的重要标志。而1984年中国加入世界各国议会联盟则是中国参与多边议会外交的历史起点，因而成为中国议会外交走向成熟的重要标志。
中国议会外交的另一重要转折点发生在“八九风波”之后，西方国家对中国实行经济制裁，此时议会外交对于突破制裁发挥了重要作用。1990年3月，全国人大外事委邀请了法国参议院外交、国防和武装力量委员会代表团访华，江泽民总书记会见了该代表团，这是中国当时接待的西方国家级别最高的代表团。1990年9月，全国人大邀请了意大利天民党众议院议会党团主席访华，这些议会的访华团回国后，比较客观地向本国人民介绍了中国的情况，对于推动有关国家逐步取消对华制裁和恢复对华投资起到了重要作用[12]。欧洲议会也于1991年9月起恢复与全国人大的交流，并派出由7国16名议员组成的代表团访问中国[13]。事实上，在这个过程中地方人大参与的议会外交也发挥了重要作用，比如黑龙江省人大在1989年开展了对其日本友好城市议会的互访，并在1990年组织代表团出访加拿大、美国等友好国家，大力宣传我国改革和开放的政策。“通过这些活动，黑龙江省人大为配合国家外交，打破西方国家制裁，做出了贡献。”[14]