浙江：“低保”驶上法治轨道
“最低生活保障”的推行有两大热点：首先是城乡一体化，使农民享受到和城里人一样的福利待遇；但更重要的是它被定义为低收入家庭的一项权利，其推行已纳入法治轨道，政府对此不是“审批”，而是“核准”，从而真正理顺了政府和公民在贫困保障这一领域的关系。
依法谓何？
家住浙江杭州上城区紫阳街道的刘桂珍老太太虽然不太搞得清楚“低保”——“最低生活保障”和她原来在街道里领的救济有什么区别，但她确实感觉到这两年她的生活标准提高了，去街道领的钱一次比一次多。
老太太是个孤老，一辈子就守着自己的老母亲过活。早几年身子还行的时候帮人干点杂活，现在已经不能再干了，完全要靠200多元最低生活保障生活。最近她听说领这笔钱要办一些新手续，每6个月要交一次申请，她有些着急。直到街道里说像她这样的情况不会领不到钱,她才放下心来。
老太太的着急确实是多余的。按浙江省在2001年10月1日付诸实施的《浙江省最低生活保障办法》，她完全符合保障范围。这部法规指出，凡家庭人均收入低于其户籍所在地所规定的最低生活保障线时，有权从当地政府获得基本生活物质帮助。
“低保”并不是一个新鲜词。从市场经济在中国出现以来，经济结构发生了数次很大的变化，城市中出现了失业和贫困人口，因此从西方引进的“低保”也就推广开来。但由于国家和地方的财力限制，“低保”一直只是在城市人口中推行，并没有向农村延伸。
2001年10月1日在中国民政的历史上也许会成为一个值得记取的日子。从这一天开始，浙江省一部以省长令形式施行的地方法规《浙江省最低生活保障办法》正式实行了。这部法令中明确规定，无论是居民还是村民，只要拥有浙江省户籍的家庭就可以享受“低保”。这一概念被引向了农村。
不过，在浙江省民政官员眼里，记者们最重视的这部法规中的“城乡一体化”反而不那么重要，重要的是“依法实行”。
依法实行意味着什么呢？在这部地方性法规出台以前，“低保”户都是由政府认定。比如说，一个县的民政部门，认定某个乡镇的某个村几个名额可以享受“低保”，然后再由当地民政人员具体确定具体家庭。而此后浙江省的低收入家庭，只要认为自己应该享受“低保”，他就可以向当地民政部门申请，经核准后政府就要承担保障这个家庭生活的义务。老太太听说的申请就是从这儿来的。
低保新方
浙江的这一部低保新法中含有不少新东西。
首先是标准，以前的救济也好低保也好，大部分都是酌情发放。而这一次的低保法规有一个标准清单，它规定最低生活的标准线是这样的：粮食15千克，干鲜菜15千克，肉禽1.5千克，蛋0.5千克，水产品0.5千克，糖0.5千克，食油0.5千克，医疗、教育按当地人均支出的60%计算；另外还有每户5度的用电和必要的衣被。各地民政以当地标准折合成收入水平，家庭收入不足的，政府给予补足。这样就使浙江省范围内的最低生活保障有了一个统一的物质基础。
其次是范围。从1996年开始，浙江在宁波地区就开始实行城乡一体的最低生活保障试点，经过5年的推广，现在以法规的形式确认下来。农民被正式认定为低保大伞下的一部分。
在方法上，加了一个公示程序。除了个人提出申请、民政部门核准外，在街道和村一级对受保家庭名单实行公示以确保公平。另外法规中还规定如个人认为政府对低保家庭有不作为的行为时，可以提起行政复议和行政诉讼。
两个热点
“推行城乡一体化的低保政策，浙江省在全国是第三个，前面有上海和广东两地在搞。而推行低保的法制化，浙江省是第一个吃螃蟹的省份。”在浙江具体执行这一规定的省民政厅救灾救济处胡玉民先生这样告诉记者。
记者们把“低保”的城乡一体化看作一个热点并没有错。一直以来，户籍制度把中国公民人为地划成城镇居民和农民两种人。在市场经济已经代替了计划经济的今天，居民仍比农民享受着国家更多的福利，“低保”就是其中的一项。但是究竟居民和农民中的贫困部分谁更急需得到救助？从浙江推行城乡一体化“低保”几年来的实践就可以看出来，虽然农村的“低保”要求更严格，虽然浙江农村在全国范围内比较富裕。但是该省2001年第2季度的受保对象中，农村人口占到了89%。
但是无疑，“低保”的法制化更是一个热点。浙江出台的这部法规中，“低保”被定义为低收入家庭的一项权利而不是国家给的救济。浙江省的各级政府可以定义受保户的条件和“低保”的标准，但只要低收入家庭符合标准，政府就要承担这个家庭达到最低生活水平的保障义务。这相当于政府的工作中又有一项审批制转向了核准制。
据民政部的数字，不算农村，全国仅城市就有1400万符合“低保”条件的困难人员，但到今年6月底，只有458万人得到了保障，尚有1000万人还游离在“低保”的大伞之外。而国家的要求是在今年年底以前解决所有特困职工的受保问题，明年实现全员受保。
法制化肯定是解决这个问题的最好办法。从“认定—分派—受助”转向“申请—核准—受助”，这个转变，首先是减少了民政部门的主观性，也能更快地把所有该受助的家庭纳入“低保”大伞下来。
挑 战
毫无疑问的是，法制化给政府也会带来很大的挑战。
“低保”纳入法制化后，申请和实际受保家庭数量都不再受政府的计划控制。民政部门的调查工作将会大量增加。为了防止冒领，浙江的“低保”办法在其27条的篇幅中，用了9条来说明申领“低保”的条件、核准的程序以及冒领的追回。
更重要的是这将给地方财政带来的冲击。浙江省能推出这样的保障办法，很重要的原因是地方财力的增长。2001年，浙江的经济总量增长在全国各地都有所回落的情况下达到了15%。这从两个方面使“低保”政策变得可行。首先，经济发展使得浙江的贫困人口下降，其次地方财力有了很大的增强。民政厅的官员说，浙江现在大部分县级地区在“低保”政策上的资金都能在本级财政范围内落实，只有像丽水这样的地方有个别县还需要省财政的补贴。而省财政用于补贴各地方“低保”政策的资金，总额也不过1400万。相对照的一个数字是，黑龙江省财政今年的补贴达到了5000万元。这样的经济，使得浙江在国家没有一分钱补贴的情况下推行“低保”城乡一体法制化的进程并不显得十分困难。在省政府的强力推进下，民政部门可以明显地感觉到各地政府的热情。“基本上民政上说有多少人，政府就会如数拨款。”因为省政府规定，如果地方政府在“低保”政策的资金落实上不与民政部门配合，省政府将予以通报批评。
但是对于其它地方而言，可能问题就不那么简单。贫困人口多的地方，其地方财政也弱。因此大量应保而未保的人群就集中在这些地方，而地方为了减少支出，也就出现了一些把“低保”标准卡得过严，甚至制造一些土政策，把应保人群排除在外的情况。
扩 散
像“低保”这样的福利政策在浙江省内的城乡一体化推行，很容易使人把它与户籍制度的放开联想起来。事实上，浙江省内最早试点实行“低保”城乡一体化的宁波，也正是户籍制度放开的试点地区。因为只有福利政策的一体化，才会使农民进城的冲动降下来，从而减小户籍放开所带来的压力。
这种有助于户籍放开的政策，现在却还必须依靠户籍制度来维持。《浙江省最低生活保障办法》规定申请“低保”，必须到户籍所在地的政府派出机构，同时，发生户籍转移的受保家庭，也必须履行严格的“低保”转移手续。通过户籍的限制，浙江省为其“低保”政策划起了一道“围墙”。对于外来人口对“低保”政策的冲击问题，胡玉民这样解释：“现在的城市户籍放开有一些条件，比如要求大专以上学历。这一人群一般不会跌入低保范围。而农村现在的户籍转移毕竟还是少数，也不会对这一政策有什么压力。”
不过这样的尴尬也许不会持续很久。据9月中旬民政部相关会议上的消息说：国家将加大“低保”工作的力度。中央财政在“低保”政策上的投入将达到所需资金的一半，而省市县占一半。考虑富裕地区基本自筹的情况，相信其中的绝大部分将会投入到中西部地区占全国89%的贫困人口中去。到2002年，“低保”政策在城镇的全员覆盖应该不是大问题。
好事情的好方法
国家加大在低保方面的投入并不是没有原因的。
除了进一步消除贫困人口，保证低收入人群的基本生活以外，国际经济不景气也是一个重要原因。因为这样，中国经济未来的发展动力更多地需要依靠内需的扩张来拉动，而提高低收入家庭收入的资金，将会最大程度地产生消费需求。
财力是做这件事的重要方面。记者没有想到的是，“低保”政策这一个大变化在浙江是如此之平静，几乎变成了一件顺理成章的事。虽然“低保”依法实行还没有几天，“依法”所带来的变化暂时还看不出来，但以浙江迅速发展的经济和现在所承担的一年才1.4亿元“低保”投入来看，这个法规的执行不会有问题。浙江省民政厅官员估计说，法制化的实施可能会使浙江受保人数上升几万， 9月份省里的民政会议已经为这一法规的实施做了充分的估计和财力准备。
更重要的是好事情还要有好的方法，低保的法制化肯定是一个好的方法，它真正理顺了政府和公民在这一领域的关系。在东南沿海地区，比浙江财力要大的省份还不少，我们希望看到这一好方法的尽快推广。