论功能分析法在公共行政研究中的应用
摘要：功能分析方法在社会科学研究中占有重要的地位，公共行政研究也不例外。本文在对功能分析作了一个概述后，重点研究了功能分析方法在公共行政研究领域的应用，一是政治一行政二分法，另一个是官僚制的负功能分析。政治一行政二分法尽管遭到严厉的批评，但对于理解公共行政研究仍然有着重要的意义，而对官僚制的负功能分析将为修正官僚制提供某些重要的理论启示。
关键词：公共行政；功能分析；政治一行政二分法；官僚制
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2011)08-0075-05
公共行政研究离不开方法的指引，公共行政研究有着多种研究方法，比如公共行政的行为研究方法、制度研究方法、生态研究方法等。但是，学术界对于公共行政的功能分析方法的研究存在着很多不足，主要表现在，通过文献检索，几乎找不到关于公共行政的功能分析及类似文献。因此，对于公共行政的功能分析进行研究无疑具有重要意义。本文将从两个主要方面来进行研究。在对社会科学中的功能分析进行简要介绍后，重点探讨功能分析方法在公共行政研究领域中的应用。在这一部分，首先探讨政治一行政二分法，然后对官僚制的负功能进行分析。
一、社会科学中的功能分析
(一)什么是功能
社会科学中的术语缺乏统一而明确的意义，是一个很普遍的现象。功能一词就是这样的术语。默顿把功能一词不同的意义分成五类：常识上的意义、数学上的意义、经济学上的意义、政治学上的意义、社会人类学及社会学上的意义。口’从最流行的一种用法上来讲，功能代表着一些通常具有仪式意义的公共集会或节日活动。这种用法与社会科学中的功能分析毫不相关。就数学意义上而言，功能意味着数学意义上的函数。就经济学意义上而言，功能一词实质上等同于职业(occupation)这一术语了。这种用法与社会科学中的功能分析完全不同。政治学上功能的意义，功能常被用来指那些有一定社会地位的要员的活动。更为具体地说，是某一官职或政治地位的占据者。社会人类学及社会学意义上的功能是由生物科学引申来的。在生物科学中，功能这一术语被理解为“有助于维持有机体的生命过程或有机过程”。
功能是指一个系统中的局部活动对于此系统的关系，是局部的某种活动对于总体活动所做的贡献。
(二)功能分析
所谓功能分析，“乃指由生物科学的创始，经由社会人类学及社会学的发展，而渐渐影响到整个社会科学的一种理论模式”。功能分析具有一些基本概念。
1，系统与次级系统。所谓系统，“是在时空中被约定的一个范围，它有外在的环境关系及内在的功能关系，而且它的内在各部分间具有能量互变的交互影响”。次级系统是系统的子系统，是系统的组成要素，它是相对的。
2，结构。功能往往与结构联系在一起。结构是指组成系统的各要素之间的排列组合方式。结构与功能往往不是一一对应的，也即一种结构可能有多种功能，一种功能可能由多种结构产生。
3，潜功能与显功能。一个社会系统中的局部活动对政体活动的功能关系，被其成员所意识得到的。就是显功能。反之，如果不被其成员所意识到的，就是潜功能。“社会学家突出的知识贡献主要在于对社会活动未预料后果(潜功能就在其中)的研究以及对预期到的后果(其中包括显功能)的研究”。
4，正功能与负功能。当其一个社会系统中的局部活动，对于这个系统的整体产生适应、整合或维持作用的状态时，即为正功能(function)。反之，如果产生损坏、分离或倾覆作用的状态时，即为负功能(dysfunction)
5，主观愿望与客观后果。社会中的成员对于社会活动所怀有的动机和目的是主观愿望。一种社会态度、社会信仰或一套社会行为对于社会结构的维持作用，或社会结构对社会系统的整合作用，才是客观后果。它是一种客观的存在。默顿认为功能分析不涉及主观愿望，只问客观后果。这样才能保证功能分析经验上的可证性。
二、功能分析法在公共行政中的应用
本文对公共行政的功能分析主要探讨在公共行政研究中具有重要地位的政治一行政二分和官僚制，这两者被称为传统公共行政的两大基础理论。而且时至今日，这两大理论对于理解公共行政理论以及改善公共行政实践仍然有着重要的意义。
(一)政治行政二分法
政治一行政二分法就是一种功能分析。“在传统上而育，公共行政的一个重要的理论关注就是寻找在政治与行政之间的一种功能区分”。在公共行政的开山之作《行政学研究》一文中，威尔逊从功能的角度对政治与行政进行了区分，从而产生了公共行政学的一个重要理论基础。即政治一行政二分法。威尔逊首先对行政进行了界定，认为：“行政是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府：它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。显然，“布隆赤里和史坦因的有机体理论影响了威尔逊关于政府的政治方面和行政方面的观点”。威尔逊对政治与行政之间的关系进行了具体的阐述。他认为，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的。但政治却无需自找地去直接指挥行政管理机构”。“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。后的古德诺利用功能分析方法，对政治一行政二分法进行了系统的阐述和论证。在《政治与行政》一书的第一章《国家的主要功能》中，古德诺对经典的三权分立观点进行了批评，他明确指出，在所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家一直的表达和国家意志的执行，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
政治一行政二分法构成了一种理论体系。这一理论体系包括以下内容：(1)政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和执行。(2)政府机构之间的分工不可能像政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”二者相互分离，早期的行政学者并没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。(3)行政更多地表现为一些事务性、程序性和操作性的具体事务。因此，行政对于效率的追求是可行的。有了对行政定性的认识才有了早期公共行政对于效率的追求。也正是因为有了政治一行政二分法才有可能将行政学从政治学中独立出来，作为一门独立的学科来进行研究。如果用更简洁的表达方式来说的话，政治一行政二分法可以表述为：民选的代表或政治家通过政治程序决定政府应采取何种方案，而行政官员则负责具体执行这些方案。在政治领域实现民主，在行政领域实现效率，从而达到民主和效率的统一。
政治一行政二分法自产生以后。尽管一直受到公共行