西方政府改革运动实践模式演变的回溯分析
摘要：西方国家的政府改革运动开启于上世纪的70年代。在实践模式上表现为对“效率、效益、经济”的追求，力求通过引入市场机制，回缩政府职能以提高政府管理的有效性与回应性。因此。分权与市场化成为这一时期改革实践模式的显著特征。在新公共管理理论的推动下，这一时期的政府改革取得了显著的成绩，促进了政府管理理念的转变，丰富了政府管理的工具选择，但与此同时也带来了诸如“权力碎片化”和“政府空心化”等问题。
关键词：新公共管理；政府改革；实践模式
中图分类号：D502 文献标识码：A 文章编号：1003－1502(2008)01－0015－07
一、新公共管理运动的兴起背景与理论特质
新公共管理运动是一场全球公共领域的革命性运动，它于上世纪80年代初发端于英国。随后波及美国以及许多发达国家，这场以提高效率、效益和节约以及注重管理结果为导向的政府改革运动对传统官僚科层制的“唯一和最佳方式”提出了挑战，通过将市场理念、市场机制和市场手段广泛地运用于公共管理过程，推动了公共管理的实质性变革。
1、新公共管理运动的背景：三大危机困扰与反国家主义思潮的激扬
对国家主义的厌弃在西方各国有着悠久的历史传统，在其公共行政中可以说是根深蒂固，人们普遍认为国家的过分扩张会变成自由和自主的敌人，这一思想在“现代保守主义之父”埃德蒙-柏克那里得到了系统的理论提升，秉承了这一传统的保守主义思潮也成为左右西方政府改革的主导理论范式之一。但是20世纪60年代末70年代初西方各国的反国家主义却达到一种“狂热”，根据理查德·J·斯蒂尔曼的观点，“在美国的行政学说史上没有哪个时期像60年代末70年代初那样目睹如此泛滥的反国家主义文献”。实际上这种反国家主义思潮的激扬有着深刻的现实原因，“开始于20世纪30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机”。而在此背景下兴起的新公共管理运动正是欧美各国就如何克服危机，提高政府管理效能和合法性而进行的一场兼具理论思考和实践探索双重内容的社会运动。由此可见，承载着人们医治“三大危机”的希冀的新公共管理自然在其理论母体中被植入了这种反国家主义的因子。
梳理其发展脉络可以发现，新公共管理出现不是偶然的，它有着深厚的理论积淀和实践积累。首先，新古典自由主义理论的引入以其经济学意义上的个人主义、理性经济人的假设冲击了正统公共行政学研究，并由此打破了政治、经济市场二元划分的樊篱。这一试图揭穿有关政府部门的神话，剥去公共管理者“神圣外衣”的方法论上的“哥白尼革命”，构成了新公共管理的认识论基础。另一方面，公共选择理论则进一步促成了在知识上对大政府的普遍憎恶，成为新公共管理的理论支柱之一。它告诉世人：“政府未必就是公共利益的天然代表者，同样有追求自身利益极大化的冲动，与普通人相比，作为政府组成人员的政治家并不具有更多的‘利他’意识，他们有(自己的)一系列的偏好”，并且由此得出结论：“最佳的”成果总是由于市场发挥了更为重要的作用，而不是政府扮演了更加重要的角色。为此，他们力主用各种各样的技术分割、裁减、压缩政府。其次，从政府改革实践来看，随着世界文明发展的第三次浪潮改变了人类活动的环境，人们依据原来的社会机制处理公共事务的能力受到了挑战，而政府危机导致了“不信任时代”的到来，对官僚制政府的批评与诘责成为从政府到社会、从精英到民众等各方面的共同话语。这也成为引发全球性政府改革浪潮的触发性事件。
2、新公共管理运动的特质：理论与实践的互动与共进
新公共管理是理论与实践互动、共进的典范。作为一种理论范式(虽然这种理论范式并没有形成统一)，新公共管理具有如下特点：“(1)既关心战略，又关心过程，但它以外部管理为取向；(2)主张给公共管理中的‘公共的’下更广泛的定义，以将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中；(3)关注理论和规范，更加强调‘硬’知识(管理方法、技术，尤其是定量分析技术)；(4)在实践中以资深的公共管理者为方向”。同时，从理论色彩来看，管理主义这一工商业管理领域长期流行的管理哲学的引入并对人们进行了理性的“说服”，使人们坚信，良好的政府管理可以通过引进私营部门中良好的商业实践而在公共部门中实现，构成了新公共管理理论范式的内核。在实践中，管理主义的激扬及其与公共选择理论、交易成本经济学、委托代理理论的联姻。也就为新公共管理运动分权制衡的理论主旨在实践层面得以实现提供了可操作性的理论指导。
作为一场改革运动的公共管理从发轫至今划分为两个阶段：第一阶段为民营化时期，时间跨度是从1970年代末至1980年代末或1990年代初，大体是10年左右的时间；第二阶段是政府重塑时期，其时间上限与民营化阶段的结束相衔接，并持续至今。从实践来看。这两个阶段是一以贯之的持续运动，不是截然分开的，在“市场为基础、政府企业化”的改革旗帜下西方各国进行了一系列的实践探索，其内容主要有：(1)调整政府与社会的关系，重新定位政府职能体系。主要包括放松管制，收缩政府经济职能；调整压缩福利项目与开支，稳定政府的社会职能；适应社会需求，强化科技与教育等社会发展职能。(2)引进市场机制，促成公共服务职能运行的市场化。这又包括政府“掌舵”而不是“划桨”的职能定位，实现政策制定与执行职能的分离；公共服务的供给者必须多元并存，竞争发展；让消费者对公共服务享有选择权利。(3)放松规制，健全政府内部职能运行机制。包括废除过时的规章制度；建立有使命感的预算制度；改革照章办事的人事制度；改革政府采购体制，简化行政程序。(4)适度分权，重构政府间职能关系，围绕结果而不是职能再造政府工作流程。
二、新公共管理时代政府改革的实践模式
新公共管理是对传统公共行政范式面临的危机以及政府管理实践的困境所进行的一种革命性的回应。与以往政府改革实践中人们将目光投向政府内部，希望通过组织结构调整和运行机制调适使政府这架“精密的机器”更加高效和协调地运行不同，新公共管理的理论家和实践者不再将目光囿于政府内部，他们带着“如何从传统的官僚体制中解脱出来，再造一个更具代表性、回应性和责任感的政府”这个问题从外部进行审视以选择改革路径。“再造”一词不仅是一种对传统官僚制进行颠覆性变革的宣誓，也表明一种与以往不同的更加宽广的探索治道变革的视野。
1、改革的目标：再造一个“小而美”的企业型政府
基于“政府非但不能解决问题，政府本身就是问题”(里根语)这样的归因逻辑，背负着“三大危机”的新保守主义者不论是从现实的角度——缓解资本主