我国城市公共服务的陷阱与度的均衡
编者按：
本期策划的主题是“城市公共利益视角下的平衡协调与监管机制”，约请了6位专家分别从城市公共服务的均衡、权力运行中的公共利益悖论、公共利益视野下的城市理性诉求、城市基层社会治理的结构性演变等角度论证了当下城市管理中监管与协调的问题，所探讨的体制与机制路径或建立在实践基础上，或建立在理论论证上，具有相当的前瞻性意义。
导读：城市及其公共服务具有分形的特征。我国城市作为一种自组织系统，在长期的规模扩张中，已经陷入公共服务悖论中。因此，城市发展中的协调与有效监管就是公共利益的协调、监管与度的把握，就是城市公民群的控制与公共服务的选择性供给机制的建立，就是城市生态系统的维持与稳定。
在公共行政研究历程中，“欧洲的传统”比美国人伍德罗·威尔逊开启的公共行政学研究更早，笔者曾经论述过。[1]所谓的欧洲传统就是对城市警察问题的研究，可以说，城市警察问题的研究真正意义上是现代公共行政具体问题研究的肇始，也是现代公共行政实证研究的先声。
有学者注意到，到1699年，几乎所有法国城市都设立了警察中将，同时设立了协助警察中将的警察分局局长。1700年以后法国的警察归省监督官和城市警察中将指挥，1791年成立了国民宪兵队并且建立了较复杂的城市警察组织。[2]同样在德国，19世纪以前，警察掌握了国家权力的“除外”权，剩余权全归警察所有。“警察权力代表了内政权力，故在18世纪开始，德国即出版许多关于警察法的书籍。对于警察法的研究可以说是代表了公法学的研究。警察法与公法成为同义词。”[3]这两个事实可以证明，城市中的警察问题最早进入了公共行政学者们的视野，也间接证明了城市管理的重要。
无独有偶，上世纪70年代末，奥斯特罗姆等研究者在建构公共服务的理论框架以及多中心治理理论时，更是把城市管理中的警察问题作为制度基础。在所著的《公共服务的制度建构：都市警察服务的制度结构》中，他们把警察服务当作公共经济的产业，用一整套操作化的多中心理论概念框架，对警察服务进行了细分，并详细阐述了美国大城市地区警察服务的制度结构，展现了新公共管理思潮的实践本质。因此，公共行政及其相关问题的研究自始至终并没有回避城市管理中的各种问题，城市问题的多样性、复杂性也成就了公共行政理论的基石——虽然警察问题仅是一类。
一、城市公共服务悖论与公共利益的被忽视
本世纪以来，中国城市扩展突飞猛进，表现出几个明显的特征：一是传统城市规模不断扩张，大量枢纽地带城市集群崛起，特级超大城市出现；二是中小城市不断扩容，努力打造区域政治、经济、文化中心的地位；三是县级城市在城镇化浪潮中与乡村交融，打造出许多与传统县城功能近似的镇。这些特征背后，隐含的基本事实是无论城市规模、形态如何变迁，大大小小的城市都呈现出分形特征，自相似性十分明显。
分形的概念是美籍数学家芒德勃罗（B.B.Mandelbrot）1967年提出的。虽然分形理论的基本特点是用分数维度的视角和数学方法描述和研究客观事物，但其“部分与整体以某种方式相似”的分形（fractal）理论使我们更能看清楚城市扩展中的复杂性以及公共服务中的困境。我们发现，城市不论级别大小、历史长短、文化是否有差异，在整个扩张的过程中都在做着同样的及其类似的耗损公共财政的傻事——姑且称之为城市公共服务悖论。
是人口增加导致了城市扩张还是城市扩张造成了人口集聚？是增加的公共服务改善了城市人口的生存环境还是城市人口激增造成公共服务的不断短缺？显然，这几个疑问之间互为因果。一个基本的结论是，城市越扩张公共服务水平越需要改善，公共服务水平越改善对人口的吸引力越大，而越多的人口涌进城市，城市越需要扩张并导致公共服务水平越恶化。概言之，城市公共服务越改善越无法满足城市公民公共利益的需求。这就是城市公共服务悖论，也就是我们面临的普遍的城市病症，并且具有自相似性。
统计资料显示，1985～2007年期间，我国城市发展进入快速阶段，累计新设城市390座，合并与撤销城市58座。其中1985～1998年期间城市数量急剧增加，以撤县设市为代表的新城市大量出现，由1985年324座增加到1998年最高的668座。2007年全国共有城市656座，平均人口规模保持持续上升趋势。那么，城市规模扩张是从公共利益的需求出发的吗？探讨城市规模演变的机制时，学者们认为有4种范式的解释比较有影响：（1）传统城市经济学强调经济行为空间集聚和集聚带来负外部性之间的相互作用；（2）产业组织理论强调产业内联系和产品差异化的影响；（3）新经济地理忽略土地市场而强调城市间贸易、固定农业区以及内生的地理偶然性的影响；（4）内生经济增长理论的解释。[4]显然，空间集聚和报酬递增、经济利益的满足与政治的需求成了积极的动力。同时，我国政府地方官员为获得晋升而进行锦标赛式竞争的激励机制；设立新城市或城市升格带来的非农人口的增加将具有人口规模集聚的外部经济效应等因素大大超过了对公共利益因素的考虑。[5]
这是一种关于城市增长的量化分析，也是经济学语言体系下城市扩张因由的解释。而现实层面，这正是主导政府官员思维的核心方面，是导致城市盲目扩张的根本诱因。其思维的单一性导致了城市发展中公共利益被忽视、公共物品提供被搁置，也成了城市发展中最难以解决的公共问题。公共利益的维护是城市发展的内在动因。城市规模变化与结构调整都应该从维护公共利益的基本点出发。然而，在我国城市体系的形成过程中，发挥着影响作用的是行政因素和政治因素，城市设置和调整甚至规模的变迁直接受这些因素左右，而不是城市自身发展的内在因素——公共利益的满足。一个城市和另一个城市公共利益的满足是否相同？一个城市与另一个城市的公共服务是否相同？一个城市的管理主体与另一个城市的管理主体是否相同？在我国目前的状况下，无论规模大小、人口多寡的城市，这些是相同的，问题也是相同的。这就使得公共服务的悖论的存在也是相同的。