论清真食品监管中法律问题
摘要：对清真食品加强监管是依法保障民族风俗习惯受尊重权的要求，亦是我国清真食品走向国际市场的现实需要。但由于我国缺少统一的清真食品监管法律，各地在监管过程中存在法律层次低、监管机构混乱、认证和标记混乱等诸多法律问题亟待解决。
关键词：
清真食品；监管；法律问题
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.11.091
清真食品指的是按照回族等信仰伊斯兰教的少数民族风俗习惯制作、加工、生产、销售的食品。作为一种具有特殊属性的食品，对清真食品的监管，既要符合普通食品的监管规则，也应根据其特性制定独立的监管规则与体系，以保障少数民族的风俗习惯受尊严权与文化权。随着近年来国家层面上的“一带一路”及宁夏回族自治区力推的中阿经贸论坛等战略的实施，积极推动我国清真食品走出去，分享国际清真食品贸易的巨大市场，亦离不开完善的清真食品监管体系的建设。然而，我国当前清真食品监管现状不容乐观，冒充清真食品事件层出不穷，清真食品市场乱象环生，严重损害了穆斯林群众的切身利益。笔者拟在本文中对这些问题中所涉的法律问题进行探究，并提出相应对策。
1我国清真食品监管中的法律问题
1.1缺乏全国统一立法，法律层次较低
近年来我国清真食品监管立法工作取得了一定进展，各省份先后制定了地方性清真食品管理条例，并出台了一系列的规范性文件。在一些清真食品监管较为发达地区，例如宁夏回族自治区，已初步建成了以省一级为第一层次，省会城市银川为第二层次，地级市为第三层次，县为第四层次的各级地方性清真食品监管规定。但由于在全国层面上，至今仍缺少一部涵盖全国范围的清真食品监管条例，且各地立法水平层次不齐，甚至在清真食品界定这一基本问题上仍存在较大差异，使得我国的清真食品监管立法存在权威性不足、各自为政、法律层次低、与国际接轨困难等问题，严重影响了清真食品的监管工作开展。
1.2缺乏统一的监管机构
我国当期的清真食品的监督管理机构设置极为混乱，存在较大的地区差异。既存在由民委或宗教事务工作部门的单主体监管模式，也有民委、宗教事务工作部门与工商部门的双主体监管模式，例如宁夏回族自治区采取的就是民委与工商双主体监管，但以民委为主的监管模式。此外，还有一些地区由当地伊斯兰教协会承担监管工作。这种不统一的监管模式存在极大弊端：其一，尽管在很多地区，民委对清真食品监管承担着主要的职责，但尴尬的是立法并未赋予其相应的执法权，民委在清真食品监督检查中发现的问题，只能求助于工商行政管理部门、质检部门、食药监部门去解决。因牵涉各部门的各自利益，协调沟通的难度较大，相互推诿、多头执法、各自为政情形多发。其二，伊协作为一个社会团体组织，其并无对清真食品生产、加工、销售企业进行查处、管理的权限，一般其工作仅限于在企业申请清真食品准营证时给予有关管理部门以参考意见。但清真食品中问题多发者正是未依法申请清真食品准营证的企业或个体工商户，对此，由于伊协并无权力进行监督管理，其作用非常有限。其三，各地不一的监管机构以及其颁发的种类多样的准营证、标牌，使得当地清真食品监管机构在判断外省清真食品生产经营者时存在较大困难。
1.3清真食品标记混乱
我国目前尚未在全国范围内使用统一的清真食品标识，而是由各地对本行政区域内的清真食品标识自行确定、使用。笔者在宁夏回族自治区、甘肃省等地调研时发现，各省之间的清真标识极为混乱，种类多达十余种。清真标识的混乱不一使得消费者在辨别、购买清真食品时存在较大困难，也为不法之徒滥用、仿冒清真标识留下较大的可乘之机。此外，标识不一也使得区际之间的清真食品贸易受阻。以宁夏回族自治区的情况为例，尽管该区在全区内采用了统一的清真标识，但对于印有外地五花八门标识的清真食品，即使是清真食品监管机构亦存在辨识与认定困难，消费者往往对此类清真食品存在不信任心理，直接影响了此类清真食品的销售。
1.4缺乏具有国际影响力的权威认证机构
在清真食品国际贸易领域，对我国清真食品出口竞争力的一个重要的制约因素即在于我国尚无全国性的清真食品认证机构。目前国内承担清真食品认证工作的机构主要为中国伊斯兰教协会及宁夏回族自治区清真食品国际认证中心。但前者作为一个宗教协会，对清真食品的认证并非其主要任务，且未与国际认证标准对接，权威性与工作效率难以得到保障。后者尽管在近年来有较大发展，但其认证所采用的标准仅仅为宁夏的地方性标准，且并非是国家级别的权威认证机构。全国性的、有国际影响力的清真食品认证机构的缺失，导致我国生产、加工的清真食品尽管质优价廉，但难以取得国际市场的广泛认可，对于清真食品的出口贸易存在较大的不利影响。
2完善清真食品监管的法律对策
清真食品监管中存在的上述问题亟待得以解决，笔者在结合域外清真食品监管的有益经验的基础上，根据我国的实际情况，提出如下的应对之策：
2.1制定全国性的清真食品监管条例与统一标识
加强对清真食品的法制化监管，离不开统一的清真食品监管法规的制定。因此，非常有必要加快《清真食品管理条例》的出台，通过全国性的法规，明确清真食品的界定、监管机构、认证标准、执法主体、生产经营的条件及要求，以立法的形式对政府各部门之间的协调机制、法律责任、社会监督等作出明确规定。此外，应当在立法中对清真标识的使用作出具体规定，以统一各地的标识。同时，随着“一带一路”以及中阿贸易等战略的实施，我国清真食品的“走出去”也离不开与伊斯兰世界统一的清真标识进行接轨。
2.2明确全国统一的清真食品监管机构
我国应当在全国范围内确立统一的清真食品监管机构，以改变当前由各地混乱的、多头的监管模式。在监管机构的选择上，笔者认为仍以民族、宗教事务部为监管主体较为符合现实。民族、宗教事务部门熟悉民族政策及相关的法律法规，且有着多年的清真食品管理经验，由其担任监管主体，也易为穆斯林群众所接受与信任。此外，在明确民族、宗教事务部门为主要监管主体、协调好其与食药、质检、工商等部门的关系的同时，应赋予其相应的执法权限，必要时可设立专职于清真食品监管查处的执法队伍。
2.3建立三位一体的监督管理机制
加强对清真食品的监管，离不开清真食品行业协会、各级伊斯兰教协会的协作。建立以政府监管为主导，辅之以行业自律与宗教团体监督的三位一体的监管体制，充分地发挥行业自律组织、伊协在清真食品监管中的监制、监督的作用，能够有效地查处非法清真食品生产行为，化解因“假清真”事件引发的社会矛盾，维护消费者的合法权益。
2.4建立国家级别专业认证机构
针对我国缺失全国性的有权威的清真食品认证机构问题，笔者认为，可从当前主要承担清真食品认证工作的中国伊协与宁夏回族自治区清真食品国际认证中心当中选择其一，将之发展为国家级的清真食品认证机构。鉴于伊协的宗教团体性质，其不太适合充任专门性的清真食品认证机构，这对于清真食品认证的国际交流的专业性会产生不利影响。而宁夏清真食品国际认证中心目前在清真食品界定、制定标准化的清真食品认证体系等方面取得了一定的成效，在国际上也有一定的知名度，因此，笔者建议将其升级为国家级的清真食品认证中心，并赋予其对地方各级分支机构及其他清真食品认证机构进行监督、管理的权限。此外，通过加强与国际上的清真认证机构的交流合作，与之签订互认协议，进一步提升我国清真食品在国际上的认可度，有利于我国清真食品认证的权威性确立和知名度的提高。
参考文献
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