行政法治视域下刍议村委会作为行政诉讼被告资格
摘 要 在行政法治视域下，村委会享有法律授权的行政职权，在正常的职责活动中履行着相应的行政管理职能，有确定的行政主体地位；因而，其运用行政职权，管理公共事务和公益事业的行为，是一种行政行为；进而，在履行某些行政职能并以自己名义作出具体行政行为，发生争议引起诉讼时，应当成为行政诉讼的被告。
关键词 行政法治 行政主体地位 行政行为 行政诉讼被告资格
作者简介：梅凯龙，湖北大学政法与公共管理学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）08-121-02
一、行政法治
行政法治是宪法法治原则在行政法中的体现，“任何法治国家都把对行政权力的控制作为核心的制度内容” ，因而，行政法治核心内容便是控制行政权的扩张和规范行政权的运行。行政法治是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本法律准则，无论是欧陆国家还是英美国家，其行政法治原则有着各自鲜明的个性特色，如法国的行政法治原则与均衡原则，德国的依法行政原则、比例原则与信赖保护原则，英国的越权无效、合理原则与自然公正原则，美国的正当程序原则与行政公开原则。 我国行政法学界对行政法治原则也尚未达成统一，有学者主张，有限权力原则、正当程序原则、责任政府原则 ；有学者主张，行政权限法定原则、正当程序优先原则、行政责任与行政救济相统一原则 ；还有学者主张，依法行政原则、信赖保护原则、比例原则 。众说纷纭的“行政法治”，在笔者看来，其实质是反映一种法律对行政的控制精神和境界。其核心内容包括：
（一）职权法定
职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须具有明确的法律、法规依据，否则便越权无效。具体来说，首先，行政权的取得和存在必须有法律、法规依据，即行政主体的行政职权必须由法律、法规直接设定或依法授予。其次，行政主体必须在法律、法规规定的实体及程序范围内行使职权，不能滥用或超越职权。
（二）依法行政
依法行政是指行政主体依据法律、法规管理公共事务。从两方面来理解，一是行政主体的所有行政行为必须有法律依据，不仅要求行政主体根据法律和法律的授权制定规范，更是要求行政主体在作出具体行政行为时必须有法律依据，因为具体行政行为是行政权针对特定相对人的实践，关系相对人的切身利益；二是行政主体所作出的行政行为必须接受法律、法规的规范和监督，法律、法规对作出行政行为时的内容和程序进行规范，对行政行为的效果进行司法监督和救济。
（三）权责统一
权责统一是指行政主体依法享受行政职权的同时承担着法定的责任，职权和责任是统一的。权责统一在行政法治理论中，着重强调责任的承担，包含“违法必究”含义，要从两方面理解：一方面是，任何违法行使职权的行为特别是侵犯公民权利的具体行政行为，行政主体都要承担相应的责任；另一方面是，有完备的法律和制度，保障公民的救济，使得责任落到具体责任人，有完善的追究责任机制。
二、职权法定：村委会行政主体地位的确认
《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村委会组织法》）第二条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”根据对上述法条的分析可知，作为非政府组织的村委会，行使着大量的职权，其中包括《村委会组织法》所授予的行政职权。村委会行使被授予的行政职权管理公共事务和公益事业，包括婚姻登记、收养登记、申请建房、确定五保户对象，服兵役、计划生育工作，组织兴修水利、道路、学校等基础设施，等等。又根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”可以确认村委会确实拥有法律、法规所授权的相关行政职权，并管理村级公共事务，可以“成为行使某一特定范围行政事项的行政主体” 。
学界也赞同将村委会当作法律、法规授权的组织对待，承认其行政主体的地位。姜明安在其主编的《行政法与行政诉讼法》中将法律、法规授权的行政主体分为五类，第一类是“基层群众性自治组织”，包括村民委员会和社区居委会。他认为村民委员会根据相应组织法的授权行使多种行政职能，可以成为办理公共事务和公益事业的行政主体。 王军在其所著的《行政法学》中，把被授权的行政主体划分为五类，村民委员会被归于“经授权的其他组织”，他认为村民委员会在有法律、法规明确授权的情况下，村委会有权管理属于集体所有的土地，有权管理本村的公共事业和公益事业，包括给办理结婚登记的村民出具婚姻状况证明等，可以成为行政主体。
事实上，村委会的公法人身份也被法律、法规所承认。“全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释释义”中规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于《刑法》第九十三条第二款规定的 “其他依照法律从事公务的人员”：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。 刑法解释把村民委员会协助乡镇政府从事行政管理工作时认定为国家工作人员，即是承认了村民委员会在实质上是行使着一定的社会公共管理职能的，享有一定公共权力的行政主体。
三、依法行政：村委会行为的定性和规范
村委会是村民自治的公共组织，但是它得到了法律、法规授权，并在法律、法规授权范围内，行使行政管理职权和办理公共事务和公益事业。村委会以自己的名义行使法律、法规所授予的行政职权，针对特定的村民，就特定的具体事项，做出影响村民权利义务的行为，完全符合具体行政行为特征。正如，村委会在参与计划生育、户籍管理、税费征收等公共事务的管理活动中，依照法律、法规的规定以自己的名义行使其法定的职权，履行其公共职责的行为，不应认定为民事行为，所引起的法律关系不是平等主体之间的民事法律关系。此时的村委会与村民在主体地位上是不对等的，具有隶属性，且意思表示具有单方性，同时不以村民的意思表示为决定效力的依据，二者之间实际上是一种管理与被管理的关系，进而形成了行政法上的权力义务关系。因此，完全可以把村委会管理公共事务和公益事业的行为，定性为一种行政行为。