村干部滥用职权若干问题探讨
摘要随着社会主义新农村建设逐步地深入推进，村级基本组织协助基层政府管理社会发挥着越来越重要的作用。那么，在村干部履行职责过程中，不正确定履行职责给国家集体造成重大损失，能否以滥用职权罪定罪处罚。在司法实践中很难达成统一意见，本文试图从滥用职权罪的四个构成要件加以分析与探讨，并着重讨论滥用职权罪主体以及恶劣社会影响。
关键词滥用职权 主体 客观方面 基层组织
作者简介：高进权，贵州民族学院2010级经济法学硕士研究生，研究方向：刑法学、经济法学。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-200-02
刘某2004年到2005年任村总支书记期间，伙同村干部田某碍于情面，超越职权，擅自同意符合作绝育手术的王某夫妇、肖某夫妇推迟作绝育手术，致使2005年王某、肖某分别在计划生育政策外超生1孩。同年刘某擅自给计划生育超生户办理社会抚养费清单。另查明，刘某任职期间计划生育管理混乱，有许多户计划生育超生对象。
一、滥用职权罪概述
滥用职权罪是指国家机关工作人员违反法律规定的权限和程序，滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
首先，滥用职权罪的主体是国家机关工作人员，但不仅限于某一类国家机关工作人员。
其次，主观方面只能是故意，包括直接故意与间接故意，即行为人明知自己滥用职权的行为会导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种损失结果的发生。
再次，滥用职权罪的客体是国家机关依法行使管理职能的秩序，为了保证国家机关工作人员正确合理行使职权，履行职责，国家制定、颁布了一系列法律、法律规定和规章来约束国家机关工作人员的职务行为。①这些规定不但是国家机关工作员依法行使职权的合法来源，同时也是行使职权的界限，超越法定职权，违反法定程序，滥用职权侵犯了国家机关工作人员正确履行工作职责的秩序。
最后，客观方面是国家机关工作人员实施了违法行使或者不正确行使职权的行为，导致了公共财产，国家和人民利益的重大损失，根据《刑法》以及相关司法解释的规定以下几种情况达到了立案标准：（1）造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；（2）导致10人以上严重中毒的；（3）造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的；（4）造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的；（5）虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失20万元以上，或者合计直接经济损失不满20万元，但合计间接经济损失100万元以上的；（6）造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或者破产的；（7）弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；（8）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；（9）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。②
二、村干部滥用职权罪主体问题
（一）滥用职权罪主体特殊主体，必须要求是国家机关工作人员或代表国家机关从事公务人员，这与贪污受贿主体要求的国家工作人员不同，国家工作人外延要宽泛得多
根据刑法及相关司法解释滥用职权罪包括纯的国家机关工作人员与其他视为国家机关工作人员。前者是指国家权力机关、各级行政机关和各级司法机关，因此，国家机关工作人员是指在各级人大及其常委会、各级人民政府和各级人民法院和人民检察院中依法从事公务的人员。后者根据2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职侵权罪主体适用问题的解释》的规定是指“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权的人员。它包括三大类即“一是在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员，也包括在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员。二是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员。三是虽未列人国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。”③
（二）村干部是否符合滥用职权罪的主体资格呢，首先村民委员会以及居民委员会是村级群众性自治组织，不是国家机关，这点无论在理论界或者实务界都不存在争议
存在争议主要有以下两点，一是村干部是乡镇级党委政府工作人员派出到村里任职，具国家机关工作人员身份。反对者认为村干部是村委组成人员，不是国家机关工作人员，二是对2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职侵权罪主体适用问题的解释》（以下简单2002年人大常委会解释）有不同的理解。武汉大学博士生导师康均心教授以及武汉大学博士生杨新红认为2002年人大常委会解释包括村干部即“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，如协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等基层组织人员”④，反对者认为该解释不包括基层村干部，但是应该纳入渎职罪主体范围，并建议法律予以一步明确即“2000年4月29日，全国人大常委会就村民委员会等村基层组织人员(以下简称村官)成立贪污罪、挪用公款罪、受贿罪作解释，《刑法修正案(六)》（2006年6月29日）就公司、企业以外的其他单位人员，包括村民委员会等村基层组织人员的受贿行为也作了明确规定。相比之下，2002年12月28日全国人大常委会关于渎职罪主体适用问题的解释却没有把村官规定为渎职罪主体。对村官滥用职权、玩忽职守目造成严重后果的行为应予以犯罪化，即滥用职权罪、玩忽职守罪的犯罪主体应包括村官。”⑤
笔者认为，村委依法协助基层政府管理社会工作，并赋予了村委一定的行政管理权限，在这个权限内滥用职权造成重大损失的，应当符合滥用职权罪的主体。但是，如果是在《村民组织法》以及其他法规赋予的自治权限范围内行使的自治权，滥用职权即使造成严重后果，也不符合滥用职权罪的主体。
三、村干部滥用职权造成恶劣社会影响问题
（一）滥用职权罪是结果犯
除了符合犯罪的一般构成要件，还要求以危害结果是作为条件，否则不能成立。滥用职权罪的危害结果是造成重大损失，包括物质利益损失与非物质利益损失。物质利益损失可以衡量的，也可以说是经济损失，包括直接经济与间接的损失经济损失，这在司法实践中容易认定。但是非物质利益损失却很难把握。刑法典关于滥用职权罪规定是国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
（二）滥用职权严重造成恶劣社会影响
在刑法典中没有明确的规定，最高人民检察院在2006年颁布的（高检发释字[2006]2号《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》）司法解释中作了这样的规定：“滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。涉嫌下列情形之一的，应予立案：……8、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的”。由此可见造成恶劣社会影响是构成滥用职权罪的条件之一，而非加重或者从重情节。最高人民检察院关于滥用职权的立案标准作了细化，但是对严重损害国家声誉与造成恶劣社会影响仍然后在司法实践中却不好把握。该款原则性是继续引用了原来1999年《立案标准(试行)》的规定，没有作修改。最高人民检察院法律政策研究室陈国庆、韩雄元解释说“严重损害国家利益，或者造成恶劣社会影响”的问题，在研究起草过程中有的建议应明确为“导致发生外交、外事事件，或者造成恶劣国际影响等严重损害国家声誉”和“导致发生恶性群体性事件，或者造成其他恶劣社会影响”。在讨论中有的认为“外交、外事事件”的条件不好把握，“发生恶性群体性事件”不宜在立案标准中明确规定，恶性群体性事件的发生原因很复杂，处理恶性群体性事件政治性、政策性很强，如何认定有关国家机关工作人员的责任很难把握，还不如维持原来的规定，既原则又灵活，司法实践中可以具体案件具体分析处理。经研究对滥用职权案、玩忽职守案规定中的“严重损害国家利益，或者造成恶劣社会影响”的规定没有修改⑥。笔者认为，该规定虽然既原则又灵活，但是随意性很大，实践中也很难统一，容易造成该立案而不立案，不该立案而立案情形，影响了法律的统一实施与权威，因此，应该出台相关的司法解释采用列举式予以细化，以便实践中好操作，不然，有违背罪刑法定的基本原则、精神理念之嫌。